VNTB – Học cách quản trị quốc gia của Nhật Bản
Triệu Tử Long
(VNTB) – Việt Nam chỉ có một đảng chính trị, song không vì thế mà từ chối việc học hỏi cách quản trị quốc gia của Nhật Bản.
Đảng Cộng sản Việt Nam đang kêu gọi người dân đóng góp ý kiến cho dự thảo văn kiện Đại hội Đảng lần thứ XIII. Bài viết này được căn cứ giáo trình của giảng viên Phan Tuấn Ly, Khoa Ngoại ngữ Pháp lý, Đại học Luật TP. Hồ Chí Minh, để mong được góp tiếng nói dân chủ gửi tới Ban soạn thảo Văn kiện Đảng.
Tam quyền phân lập theo mô hình của Mỹ được áp dụng trong tổ chức bộ máy nhà nước Nhật Bản. Theo các nhà khoa học pháp lý ở Nhật Bản, quyền lực nhà nước được phân thành 2 lĩnh vực rõ rệt: lĩnh vực chính trị, bao gồm Quốc hội và Nội các; và lĩnh vực pháp lý, thuộc về Toà án.
Tổ chức bộ máy nhà nước tam quyền phân lập được xây dựng dựa trên nguyên tắc “pháp quyền” (hounoshihai hoặc rule of law trong tiếng Anh), gồm 3 cơ quan: lập pháp, hành pháp và tư pháp.
Cơ quan lập pháp
Quốc hội là cơ quan quyền lực cao nhất và cơ quan lập pháp duy nhất ở Nhật Bản, là cơ quan do nhân dân bầu ra thông qua tổng tuyển cử.
Với tư cách là cơ quan quyền lực cao nhất, Quốc hội bầu ra Thủ tướng của Nội các. Nghị sĩ Quốc hội do nhân dân bầu ra theo phương thức bầu cử phổ thông. Nghị sĩ được bầu ra bằng phương thức tiểu khu hoặc theo tỉ lệ đại diện.
Trong Hiến pháp Minh Trị, Quốc hội là cơ quan mang tính “thân phận” (mibunsei gikai, còn được gọi là quốc hội “đẳng tộc – touzoku gikai” hoặc “tam bộ hội – sanbukai”) (Higuchi Youichi, 2010, trang 322), có nghĩa là nghị sĩ là đại diện cho chính khu vực mình được bầu ra hoặc giới thiệu, chứ không phải đại diện cho nhân dân cả nước.
Chẳng hạn trong Quốc hội đẳng tộc của châu Âu trước đây, gồm những thành viên xuất thân từ 3 “thân phận”: giáo chức (người của Ki tô giáo), giới quý tộc và giới tư sản giàu có (Katsuta Aritsune, Mori Seiichi, Yamauchi Susumu, 2012, trang 221). Tuy nhiên, theo Hiến pháp hiện hành, nghị sĩ khi đã trúng cử, họ không phải chỉ đại diện cho tiểu khu hay đảng phái chính trị của họ, mà sẽ trở nên độc lập với tiểu khu đã bầu và ngay cả đảng phái chính trị trực thuộc. Họ hành động với tư cách nghị sĩ theo lương tâm của bản thân họ, đại diện cho nguyện vọng của toàn thể nhân dân. Đây là chức năng đại diện của Quốc hội.
Ngoài ra, Quốc hội còn thực hiện hai chức năng khác, là cơ quan quyền lực tối cao với chức năng nắm giữ quyền lực nhà nước, và lập pháp duy nhất có chức năng lập pháp của Nhật Bản (Điều 41 Hiến pháp).
Quốc hội được trao cho chức năng là “cơ quan lập pháp duy nhất”. Cơ quan lập pháp duy nhất được hiểu là hoạt động lập pháp thực chất phải do Quốc hội thực hiện một cách độc lập bằng nghị quyết (nguyên tắc Quốc hội đơn độc – Kokkai tandoku Rippou no Gensoku – Higuchi Youichi, 2010, trang 347).
Tuy nhiên, chức năng lập pháp này không tuyệt đối ở Nhật Bản. Chức năng lập pháp ở Nhật được hiểu, Quốc hội là cơ quan xem xét và công nhận các dự thảo pháp luật đa phần do Chính phủ đề xuất. Chính vì vậy, chức năng lập pháp của Quốc hội Nhật Bản về bản chất chỉ là chức năng “kiểm soát” tính dân chủ của Chính phủ trong hoạt động thực thi quyền lực nhà nước (Takahashi Kazuyuki, 2010, trang 324).
Quốc hội Nhật Bản được tổ chức theo mô hình lưỡng viện, gồm Thượng viện (sangiin) và Hạ viện (shuugiin). Nhiệm kỳ của Hạ viện là 4 năm và Thượng viện là 6 năm, trong đó 3 năm tiến hành bầu cử lại một nửa số nghị viên.
Đứng đầu mỗi Viện là Nghị trưởng, dưới Nghị trưởng có Phó Nghị trưởng. Bên trong các Viện đều được thành lập các Ủy ban (iinkai) gồm hai nhóm: Ủy ban thường trực (jounin iinkai) và Ủy ban đặc biệt (tokubetsu iinkai). Đứng đầu các Ủy ban là Trưởng Ủy ban (iinchou). Thượng viện và Hạ viện có quyền hạn ngang nhau và bình đẳng với nhau. Tuy nhiên, để tránh sự “đối lập tuyệt đối” trong việc quyết định các vấn đề quốc gia thì Hiến pháp ghi nhận sự “ưu tiên” của Hạ viện so với Thượng viện.
Cơ quan hành pháp
Điều 65 Hiến pháp thừa nhận rằng “Nội các là cơ quan nắm giữ quyền hành pháp”. Với tư cách là cơ quan thực hiện chức năng hành pháp trong quyền lực quốc gia, Nội các và Quốc hội là hai cơ quan “thống trị” trong lĩnh vực chính trị.
Và, trong lĩnh vực chính trị, Chính phủ là trụ cột trung tâm.
Chức năng thứ hai của Chính phủ là nắm giữ quyền hành pháp. Đặt trong mối quan hệ với quyền lập pháp và tư pháp thì, quyền hành pháp được hiểu là quyền thực thi (shikkou). Chính phủ làm hiện thực hóa pháp luật của Quốc hội trên đời sống của người dân. Và việc “thực thi” này không phải là một hoạt động thụ động mà phải là một hoạt động “chủ động và tích cực”.
Chức năng thứ ba của Chính phủ là chỉ huy, giám sát các cơ quan hành chính (Điều 72 Hiến pháp). Đứng đầu các cơ quan hành chính là các Bộ trưởng, là những thành viên của Chính phủ. Thực hiện tốt 3 chức năng này là cơ sở để hình thành một nền dân chủ tư sản hiện đại.
Chính phủ bao gồm Thủ tướng là người đứng đầu và các bộ trưởng (Điều 66 Hiến pháp). Thủ tướng được Quốc hội bổ nhiệm trong số các thành viên của Quốc hội, có thể là thành viên của Hạ viện hoặc Thượng viện.
Thủ tướng có quyền bổ nhiệm, miễn nhiệm các bộ trưởng một cách tự do (Điều 68 Hiến pháp). Thủ tướng làm việc theo chế độ thủ trưởng, chịu trách nhiệm trước Quốc hội. Bộ trưởng là thành viên của Chính phủ, do Thủ tướng chỉ định. Quá bán số lượng Bộ trưởng phải là thành viên của Quốc hội (Điều 68 Khoản 1 Hiến pháp).
Hiện nay, theo quy định của Luật Tổ chức Chính phủ, số lượng bộ trưởng về nguyên tắc là không quá 14 người (Điều 2 Khoản 2).
Trách nhiệm của Chính phủ cũng là một khía cạnh thể hiện hoạt động của cơ quan nắm giữ quyền hành pháp. Trách nhiệm ở đây được hiểu là trách nhiệm chính trị, dù trong trường hợp Nội các tổng từ chức lại mang “màu sắc của trách nhiệm pháp lý (Ashibe Nobuyoshi, 2004, trang 299).
Chính phủ hoạt động dựa trên nguyên tắc “thống nhất toàn thành viên” (zen-in icchi). Nguyên tắc này đòi hỏi các quyết định hoặc hành vi của Chính phủ đều phải được tất cả các thành viên thông qua. Nếu có thành viên không thông qua, hành vi hoặc quyết định đó sẽ không trở thành ý chí của Chính phủ.
Cơ quan tư pháp
Nguyên tắc pháp quyền ghi nhận sự tồn tại của hệ thống cơ quan thứ ba bên cạnh hệ thống cơ quan lập pháp và hành pháp. Đó là hệ thống cơ quan tư pháp – toà án.
Tòa án thực hiện chức năng tư pháp, có nghĩa là trực tiếp thực hiện quyền tư pháp. Ra đời trong bối cảnh và được đặt vào một vị trí như vậy trong hệ thống quyền lực nhà nước, nên quyền tư pháp phải thực hiện 2 chức năng cơ bản sau: (1) cơ quan trung gian để ngăn ngừa sự lạm quyền và việc gia tăng “cái tôi” (jiko) trong quá trình sử dụng quyền lực nhà nước của cơ quan lập pháp và hành pháp;
(2) cơ quan giải quyết các tranh chấp phát sinh trong quá trình sử dụng quyền lực nhà nước bằng phán quyết “chung thẩm”; Tòa án ở Nhật Bản được trao cho quyền tư pháp, với chức năng trung tâm là “xét xử”.
Hiện nay, hệ thống toà án được phân thành 2 loại, gồm Tòa án Tối cao (saikou saibansho) và Tòa án cấp dưới (kakyuu saibansho).
Tòa án Tối cao là cơ quan cao nhất của hệ thống tòa án Nhật Bản, đứng đầu bởi Chánh án Tòa án Tối cao. Chánh án Tòa án Tối cao do Chính phủ chỉ định và được Thiên hoàng bổ nhiệm (Điều 6 Khoản 2 Hiến pháp).
Thẩm phán Tòa án Tối cao do Chính phủ bổ nhiệm (Điều 79 Khoản 1 Hiến pháp) và được Thiên hoàng công nhận (Điều 7 Khoản 5 Hiến pháp). Tòa án Tối cao được giám sát bởi nhân dân thông qua chức năng “kokumin shinsa” (thẩm tra công dân).
Toà án cấp dưới (kakyuu saibansho) được tổ chức bao gồm các loại tòa án sau: Tòa Cấp cao (koutou saibansho), Tòa Địa phương (chihou saibansho), Tòa Gia đình (katei saibansho) và Tòa Giản đơn (kan-i saibansho). Thẩm phán của Tòa án cấp dưới được chia thành 3 cấp bậc: hanji, hanjiho và kan-i saibansho hanji.
Chế độ tài phán viên (saiban-in) được ban hành vào năm 2004 và được thực thi từ tháng 5/2009. Đây là chế độ “giao thoa” giữa chế độ “bồi thẩm đoàn” (baishinsei) và chế độ “tham thẩm” (sanshinsei). Theo đó, tài phán viên là những người bình thường, không phải thẩm phán chuyên nghiệp, nhưng vẫn tham gia xét xử với tư cách là những người bổ sung phần chưa đủ của các thẩm phán chuyên nghiệp.
Dưới góc độ này, tài phán viên cũng là một cơ chế để nhân dân tham gia vào quyền tư pháp, góp phần mở rộng dân chủ ở Nhật Bản (Hirowatari Seigo, 2010, trang 82).
Theo nhận xét của giảng viên Phan Tuấn Ly, một nền dân chủ tư sản hiện đại thực sự được hình thành khi và chỉ khi quyền lực nhà nước được thực hiện thực sự vì lợi ích chung của nhân dân.
Quốc hội kìm chế và đối trọng với Nội các thông qua 2 quyền năng: quyền bỏ phiếu bất tín nhiệm đối với Nội các và quyền bầu ra Thủ tướng. Trong trường hợp Hạ viện thông qua Nghị quyết bất tín nhiệm thì tất cả các thành viên Nội các sẽ bị buộc phải tổng từ chức.
Ngược lại, Nội các cũng được ghi nhận các quyền nhằm thực hiện kìm chế và đối trọng lại với nhánh quyền lực lập pháp. Cụ thể, Nội các có quyền giải tán Hạ viện và tiến hành tổng tuyển cử lại. Giải tán được hiểu là “hành vi làm mất tư cách của nghị sĩ trước khi kết thúc nhiệm kỳ”. Nội các cũng có quyền triệu tập Quốc hội khi cần thiết.
Quốc hội là chủ thể có thẩm quyền tiến hành “tài phán chỉ trích” (dangai saiban) đối với các thẩm phán của hệ thống toà án. Chính phủ có quyền chỉ định Chánh án Tòa án Tối cao và bổ nhiệm các thẩm phán của nhánh quyền lực tư pháp.
Ngược lại, Tòa án lại được ghi nhận quyền “thẩm tra vi hiến” (iken shinsaken) đối với các đạo luật của Quốc hội và các hành vi hành chính cũng như văn bản của cơ quan thuộc nhánh quyền lực hành pháp.
Quyền thẩm tra vi hiến là quyền hạn của toà án “đưa ra phán quyết về tính hợp hiến của những thứ như là văn bản quy phạm pháp luật” của các cơ các cơ quan có thẩm quyền.
Kìm chế và đối trọng giữa Chính phủ và Tòa án được thể hiện qua 2 khía cạnh: Thủ tướng có quyền chỉ định Chánh án Tòa án tối cao, cũng như bổ nhiệm các thẩm phán; ngược lại, Tòa án có quyền thực thi quyền thẩm tra vi hiến, vi pháp đối với việc thực hiện chức năng của Chính phủ.
Thực hiện việc kìm chế và đối trọng giữa các nhánh quyền lực là cơ hội để phát huy vai trò của nhân dân – người chủ thực sự của quyền lực trong một nền dân chủ tiên tiến. Nhân dân luôn là đối tượng mà cả Nội các lẫn Quốc hội đều phải coi là trung tâm của quyền lực.
Câu hỏi đặt ra với sinh viên khi luận bàn về bộ máy tam quyền phân lập ở Nhật Bản, là phải chăng cung cách quản trị như kể trên đã giúp nước Nhật sau chiến tranh, đã mau chóng thịnh vượng như ngày nay?