VNTB – Nhiều năm thực hiện, chính sách Đồng bằng sông Cửu Long của Việt Nam có được tầm nhìn xa (Phần 2)
Phần 1: Tương lai của Đồng bằng sông Cửu Long
Thục Đoan dịch
(VNTB) – Quy hoạch Đồng bằng sông Cửu Long đã phát triển thành một thử nghiệm trong quản lý sử dụng đất và nước trên quy mô lớn
David Brown
• Một trải nghiệm lớn về quản lý sử dụng đất và nước hiện đang được tiến hành ở Đồng bằng sông Cửu Long, khu vực của Việt Nam bị đe dọa nhiều nhất bởi tác động gây mất ổn định của biến đổi khí hậu.
• Các tầm nhìn cạnh tranh về cách quản lý đồng bằng trong kỷ nguyên mới nước biển dâng và việc xây dựng đập ở thượng nguồn đã đưa ra các biện pháp sửa chữa thích ứng cạnh tranh với các sửa chữa máy móc.
ĐBSCL xấp xỉ kích thước Hà Lan – khoảng 41.000 kilômét vuông (16.000 dặm vuông) – và là nơi có 17 triệu người, bằng dân số Hà Lan. Có lẽ so sánh đó sẽ làm cho cuộc đối thoại dễ dàng hơn.
Không giống như nhiều chuyên gia nước ngoài, những người Hà Lan tham gia đối thoại Kế hoạch Đồng bằng sông Cửu Long (MDP) đã kiên nhẫn và mang lại nhiều kinh nghiệm thích hợp. Họ cũng có thể đàm phán; mặc dù các quan chức từ Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn (MARD) và Bộ Môi trường và Tài nguyên (MONRE) là những đối thủ tự nhiên, người Hà Lan đã thành thạo trong việc giữ cho cả hai nhóm người Việt Nam tham gia vào cuộc trò chuyện hiệu quả.
Nhóm đã nhất trí rằng sư lành mạnh của môi trường vùng Đồng bằng sông Cửu Long rộng lớn và vô cùng màu mỡ của Việt Nam không thể duy trì bằng cách triển khai “một loạt các công trình thủy lợi ngày càng phức tạp hơn”. Vào cuối năm 2013, sau 4 năm thảo luận, các chuyên gia đã ký một kế hoạch dài 126 trang thiên về cách sửa đổi thích ứng hơn là máy móc.
Giống như tất cả các chuyên gia nước ngoài, người Hà Lan rất háo hức muốn thấy sự tiến bộ. Thủ tướng Mark Rutte đã đến thăm Hà Nội vào năm 2014 để thúc giục hành động nhanh chóng. Ngân hàng Thế giới hứa sẽ cung cấp một khoản vay ưu đãi 310 triệu đô la để hỗ trợ việc thu thập, phân tích dữ liệu quy mô khu vực. và ra quyết định.
Tuy nhiên, ở Hà Nội, có vẻ như Kế Hoạch Phát Triển Đồng Bằng Sông Cửu Long, MDP, đã biến mất trong một lỗ đen. Quan điểm của các quan chức cấp cao, năm 2014 và 2015 không phải là thời điểm tốt để đưa ra các quyết định chính sách lớn. Việt Nam là một quốc gia độc đảng, và Đảng Cộng sản đang bận tâm đến một cuộc đấu tranh phe phái gay gắt bất thường.
Phải đến giữa năm 2016, một nhóm các nhà lãnh đạo mới có thể tập trung vào các đề xuất của các chuyên gia. Như mọi khi, nhóm người mới này không chia sẻ chi tiết các cuộc tranh luận nội bộ của họ với giới truyền thông. Tuy nhiên, vào cuối năm 2017, hai tài liệu mới báo hiệu rằng đảng-nhà nước đã quyết định áp dụng cả phân tích quy định của MDP và sự hợp tác chặt chẽ bất thường với “các đối tác phát triển” nước ngoài.
Văn bản đầu tiên trong số đó là Nghị quyết 120 của Chính phủ, hướng dẫn chính sách về “Phát triển bền vững và thích ứng với khí hậu của Đồng bằng sông Cửu Long của Việt Nam”. Nghị quyết 120 thừa nhận rằng sinh hoạt của vùng đồng bằng không chỉ bị tác động bởi biến đổi khí hậu và tác hại của nhiều con đập được xây dựng từ xa trên thượng nguồn mà còn do hậu quả của các quyết định thiển cận của chính phủ trong thời gian trước đó. Một đáp ứng phối hợp đã được yêu cầu khẩn cấp. Đáp ứng này sẽ được phát triển bởi các cơ quan có thẩm quyền nhà nước phù hợp với các khái niệm được nêu ra trong MDP.
Tài liệu thứ hai là Luật Quy Hoạch sửa đổi. Luật Quy Hoạch được sửa đổi bổ sung quy định Bộ Kế hoạch và Đầu tư (MPI) thực hiện [hiệu quả thiết thực và đảm bảo hoàn thành thực tế bằng các biện pháp cụ thể] quy hoạch đa ngành ở cấp vùng. Nói cách khác, các nhà hoạch định chương trình và hoạch định chính sách được trao quyền để giải quyết đồng bằng như một tổng thể thống nhất. Tuy nhiên, vẫn chưa có thực thể nào được coi là “khu vực” trong cơ cấu hành chính của Việt Nam.
Các thể chế khu vực sẽ phải được xây dựng từ đầu.
Về mặt trực giác, quy hoạch liên ngành là một điều tốt, nhưng khi các quan chức địa phương và các nhà lãnh đạo chính trị có ít kinh nghiệm trong việc hợp tác như vậy, thì việc họ mang lại hiệu quả không dễ dàng. Các bộ trong chính phủ Việt Nam cũng không có truyền thống hợp tác. Nông nghiệp, môi trường, giao thông vận tải, xây dựng và các bộ khác từ lâu đã thực hiện công việc của mình với sự tôn trọng tối thiểu các mục tiêu của các bộ khác.
Xây dựng các tổ chức mới
Nghị quyết 120 đã giao cho Bộ KH & ĐT công việc làm cho tất cả sự phối hợp không quen thuộc diễn ra, là hội tụ tầm nhìn của các nhà thảo luận Hà Lan và Việt Nam, tức là MDP, thành “Kế hoạch khu vực đồng bằng sông Cửu Long” (MDIRP) phù hợp với các chương trình nghị sự và phong cách làm việc của các bộ Việt Nam. Công việc làm cho Kế Hoạch Phát Triển Đồng bắng Sông Cửu Long [nhìn như] “ Việt Nam hơn” tiến hành chậm chạp, mặc dù có thời hạn đầu vào cho Kế hoạch Phát triển Kinh tế Xã hội 5 năm mới của Việt Nam.
Vào tháng 4 năm 2019, Thủ tướng Chính phủ Nguyễn Xuân Phúc đã ban hành “Kế hoạch hành động” dài 38 trang, trong đó, thể hiện khá rõ cam kết của cá nhân ông trong việc hiện thực hóa một kế hoạch hoạt động hiệu quả.
Các đối tác phát triển nước ngoài vẫn lo lắng. Hai tháng sau, trước thềm Hội nghị Cấp cao Kế hoạch Đồng bằng sông Cửu Long lần thứ hai, 16 tổ chức quốc tế đã đưa ra một tuyên bố chung thẳng thắn. Phát biểu tại cuộc họp, Giám đốc thường trú của Ngân hàng Thế giới Ousmane Dioune nhấn mạnh rằng nhóm tài trợ khá nghiêm túc: “Sắp tới, chúng tôi đặt mục tiêu huy động ít nhất 880 triệu USD để thực hiện Nghị quyết 120… Bất kỳ hỗ trợ nào nữa cho Đồng bằng sông Cửu Long sẽ chỉ làm sự khác biệt nếu có các thể chế mạnh mẽ, triển khai hiệu quả, thông tin mạnh mẽ, cam kết đổi mới và sự tham gia của tất cả các bên liên quan.”
Dioune nói thêm: “Việc suy nghĩ đang được thực hiện, phải tạo ra một thể chế điều phối khu vực mạnh mẽ, mang lại hiệu quả tối đa cả chiều dọc lẫn chiều ngang.
Một bản ghi nhớ khác, do cơ quan viện trợ của chính phủ Đức lưu hành, nhấn mạnh rằng vấn đề phối hợp chỉ có thể được giải quyết nếu thủ tướng chính phủ Việt Nam can thiệp mạnh mẽ để giải quyết các vấn đề gây tranh cãi (trên thực tế, ông thủ tướng đã từng làm).
Chính trị của đảng-nhà nước Việt Nam hiếm khi minh bạch. Về mặt lịch sử, Việt Nam rất nhạy cảm trong các vấn đề chủ quyền và, như các cố vấn nước ngoài tìm hiểu, họ có quan điểm mạnh mẽ trong việc bảo vệ chính trị trong nước khỏi sự can thiệp từ bên ngoài.
Sự lo lắng của các đối tác phát triển là điều dễ hiểu. Các quyết định đã được đưa ra về phát triển đồng bằng hàm ý mức độ hợp tác giữa các chuyên gia nước ngoài và các nhà quy hoạch Việt Nam có lẽ chưa từng có trước đó đối với Việt Nam. Mặc dù vậy, vào giữa năm 2019, các đối tác phát triển dường như đã thúc đẩy cánh cửa rộng mở.
Kế hoạch Tổng thể Khu vực Tích hợp của Bộ KH & ĐT sẽ được khởi động chính thức sớm nhất là vào tháng 1 năm 2021. Bằng tất cả các dấu hiệu, có thể dễ dàng nhận ra nó được phát triển từ Kế Hoạch Đồng Bằng Sông Cửu Long năm 2013.(*)[ https://www.mekongdeltaplan.com/]
Trong một quyết định khác của Chính phủ vào tháng 3 năm nay [2020] Thủ tướng Phúc đã phê duyệt kế hoạch 5 năm của Bộ NN & PTNT, phù hợp với Quy hoạch Đồng bằng sông Cửu Long. Sau đó, vào tháng 6, Hội Đồng Điều Phối Phát Triển Mekong được thành lập bởi thủ tướng chính phủ. Chủ tịch là một Phó Thủ tướng, Phó Chủ tịch là Bộ trưởng Bộ Kế hoạch; và các quan chức cấp cao dẫn đầu các đoàn đại biểu từ 13 khu vực (12 tỉnh vùng đồng bằng và thành phố Cần Thơ) và năm bộ trong chính phủ.
Các bộ có thói quen chỉ đạo thuộc cấp của họ ở các tỉnh. Họ mong đợi các hội đồng khu vực mới sẽ chấp thuận dễ dàng các quyết định làm ra từ Hà Nội.
Tuy nhiên, để hội đồng khu vực đồng bằng hoạt động hiệu quả, cần xây dựng cơ quan, thể chế thích ứng. Có lẽ trụ sở sẽ được đặt ở Cần Thơ, trung tâm của vùng đồng bằng, thay vì ở Hà Nội xa xôi. Hội đồng phải có nhân viên cơ hữu có khả năng phân tích dữ liệu phức tạp và chuẩn bị các bản tóm tắt để các thành viên hội đồng có thể làm việc tốt với nhau và cùng hướng về một mục tiêu, có thể nói như vậy. Dự thảo MDIRP được cho là nhấn mạnh việc sử dụng “hệ thống dữ liệu tích hợp, hệ thống hỗ trợ thông tin và quyết định” để thúc đẩy “các khoản đầu tư có khả năng biến đổi và thích ứng với khí hậu” và Ngân hàng Thế giới đang bỏ ra một khoản tiền đáng kể để làm những việc này.
Một tài liêu khung, 71 trang về “định hướng phát triển” cho MDIRP, đã được phát hành vào ngày 14 tháng 7 năm 2020. Tài liệu này rất dễ đọc và, đối với người đọc, có sức thuyết phục. Không nghi ngờ nó đã dựa theo một kho dữ liệu dày đặc. Tuy nhiên, có vẻ như phần lớn là công việc [được hoàn thành] bởi những người ngoại quốc theo hợp đồng giữa chính phủ Việt Nam và một công ty tư vấn kỹ thuật quốc tế Hà Lan, Royal HaskoningDHV. Giả sử có sự nhất trí cao nhất và thực tâm về các mục tiêu MDIRP, các quan chức Việt Nam và cố vấn nước ngoài của họ chắc chắn sẽ xung đột về các chi tiết. Ở đây, hướng đi khôn ngoan hơn cho người nước ngoài là hãy nhớ rằng chính người Việt Nam phải sống với hậu quả của những quyết định được đưa ra.
Công việc Trị Thủy
Năm 2020 lại là một năm thời tiết khó khăn ở Đông Nam Á. Lượng mưa ở mức dưới mức trung bình ở hầu hết các khu vực. Ở Đồng bằng sông Cửu Long, hiện tượng khô hạn kiểu thời tiết El Ninõ đã trở nên trầm trọng hơn do dòng chảy thấp trong năm thứ hai ở nhiều nhánh sông – một hiện tượng được cho là do tích nước sau các đập mới ở thượng nguồn.
Ở rìa phía tây của đồng bằng, giai đoạn đầu của dự án Cái Lớn-Cái Bé đang vượt tiến độ. Những người bạn là chuyên gia của tôi, David Brown, nói rằng dự án này đánh dấu sự kết thúc một kỷ nguyên. Các kỹ sư thủy văn của Bộ NN & PTNT đã từng cai trị vùng đồng bằng này [như các vị thủy thần]. Họ đã thắng trận cuối, nhưng cùng lúc đó họ lại thua cuộc chiến, theo các chuyên gia.
Nhưng tôi tin đó vẫn chưa phải là điều chắc chắn. Xây dựng đê điều dễ sinh lợi; mỗi dự án hỗ trợ hàng ngàn công việc được trả lương cao. Xuất khẩu gạo có thể không mang lại rủng rỉnh tiền túi cho nông dân, nhưng những tay xuất khẩu gạo trả giá hời cho các công ty quốc doanh để mua vào rẻ và bán ra giá cao. Các bộ, trong trường hợp này, Bộ NN & PTNT và Bộ Xây dựng, có thói quen chỉ đạo cho cấp dưới của họ ở cấp tỉnh, và có thể mong đợi các hội đồng khu vực thông qua dễ dàng các quyết đinh làm từ Hà Nội. Các áp lực và sự lôi kéo ảnh hưởng từ chế độ thủy lợi và các đồng minh của nó trong Bộ NN & PTNT sẽ kiểm tra dũng khí của hội đồng khu vực đồng bằng mới.
Để đạt được sự cân bằng có thể chấp nhận được sẽ là một tiến trình học hỏi cho tất cả các bên. Kết quả tốt sẽ phụ thuộc quan trọng vào việc liệu các cao thủ cấp khu vực có thể xây dựng và giữ vững các liên minh dựa trên quan điểm rõ ràng của lợi ích địa phương hay không.
Một dấu hiệu sớm về khả năng của chế độ Việt Nam trong việc thích ứng các chính sách của họ với những điều kiện thách thức hơn sẽ là cách họ lựa chọn để bảo vệ vùng duyên hải đồng bằng sông Cửu Long.
Về nguyên tắc, Bộ NN & PTNT đang rời bỏ các mục tiêu cố định về sử dụng đất và lúa, cho phép nông dân linh hoạt hơn việc lựa chọn cây trồng, thúc đẩy chính sách “sống chung với lũ và nước lợ”. Tuy nhiên, những gì Bộ NN & PTNT biết cách làm tốt nhất là xây dựng các đê cao và cơ sở hạ tầng tiêu thoát nước – nghĩa là thực hiện các phương pháp tiếp cận cấu trúc để quản lý nước như dự án Cái Lớn-Cái Bé được triển khai năm ngoái trên bờ biển phía tây nam đồng bằng.
Trong tầm nhìn MDP, cây lúa không còn khả năng sống còn ở các vùng duyên hải đồng bằng, một khu vực mà nước biển dâng và sự rút nước ngọt từ các tầng chứa nước ở nhiều nơi khiến đất bị sụt lún dưới mực nước triều cường; từ đó, suốt mùa khô, nước mặn xâm nhập sâu vào nội địa, và vào mùa mưa, các con sông không còn cung cấp nhiều phù sa nữa.
Thay vì nâng cao và củng cố hệ thống đê ven biển hiện đã rách nát, thay vì bơm cạn các tầng chứa nước và nhân rộng các cửa cống chứa nước ô nhiễm, MDP dự kiến tái sinh các khu rừng ngập mặn từ bờ biển trở lùi vào trong vài km. Ngoài ra, những cây chịu mặn, các cây giữ đươc phù sa sẽ cung cấp môi trường sống cho tôm nuôi lồng, bè. Và, bên trong hàng rào cây đước tái sinh, vùng đất từng dành cho trồng lúa nay sẽ được bồi đắp thành đầm, ao sản xuất nhiều tôm hơn bao giờ hết. Đó là một viễn cảnh đáng mừng, nhưng còn lâu mới thành hiện thực.
Một thập kỷ kể từ khi chính phủ Hà Lan bắt đầu đề nghị chia sẻ kinh nghiệm quản lý lũ lụt với Việt Nam, Quy hoạch Đồng bằng sông Cửu Long đã phát triển thành một thử nghiệm trong quản lý sử dụng đất và nước trên quy mô lớn. Viêc này rất đáng quan sát một cách cẩn trọng, và không chỉ là một bằng chứng cho thấy Việt Nam có khả năng đưa ra những lựa chọn nhằm tối đa hóa lợi ích kinh tế và môi trường lâu dài. Không nghi ngờ gì nữa, các quan sát viên cận kề cũng có thể tìm thấy các điểm thực tế hoặc ý tưởng quan trọng, sẽ có thể áp dụng, trong môi trường chính sách phù hợp, để quản lý bất kỳ tình huống biến đổi khí hậu nào.
Since 2008, David Brown, a retired U.S. diplomat, has written extensively on public policy issues in Vietnam. While writing these articles on the Mekong Delta, he received invaluable assistance from a number of expert practitioners there. Any errors of interpretation should be attributed to the author, and not his sources. Brown welcomes serious inquiries about his articles for Mongabay. (Write to him here: nworbd@gmail.com).
(*) https://www.mekongdeltaplan.com/ (người dịch; Quý vị có thể tham khảo thêm tại dây)