VNTB – “Quyền sử dụng đất”: thuật ngữ mang tính sáng tạo về “quyền” của Nhà nước Việt Nam
Hà Nguyên
(VNTB) – Đất đai thuộc sở hữu toàn dân, song quyền sử dụng đất lại thuộc về cá nhân hoặc tổ chức.
Đánh giá tổng quát sự khác biệt về quyền năng của Nhà nước với tư cách là đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai và người sử dụng đất với tư cách là người trực tiếp khai thác, sử dụng đất cho thấy: Quyền sở hữu đất đai là quyền ban đầu, tức có trước, còn quyền sử dụng đất là quyền phái sinh, tức có sau.
Quyền sử dụng đất có đồng nghĩa hay không với quyền định đoạt?
Trên giảng đường trường luật, sinh viên được giảng dạy rằng quyền sở hữu đất đai là một loại quyền trọn vẹn, đầy đủ, còn quyền sử dụng đất là một loại quyền không trọn vẹn, không đầy đủ. Theo đó, nhìn ở góc độ quyền sử dụng đất của Nhà nước và quyền sử dụng đất của tổ chức, hộ gia đình, cá nhân cũng thấy sự khác biệt rất rõ, cụ thể:
Một là, quyền sử dụng đất đai của Nhà nước phát sinh dựa trên cơ sở Nhà nước là đại diện chủ sở hữu đất đai, nên quyền sử dụng đất này là vĩnh viễn, trọn vẹn và không bị ai hạn chế.
Còn quyền sử dụng đất của người sử dụng xuất hiện khi được Nhà nước giao đất, cho thuê đất, cho phép nhận chuyển quyền sử dụng đất, hoặc công nhận quyền sử dụng đất… và phụ thuộc vào ý chí của Nhà nước. Vì vậy, quyền sử dụng đất của họ bị Nhà nước hạn chế bởi diện tích, thời hạn và mục đích sử dụng…
Hai là, nếu như quyền sử dụng đất của Nhà nước mang tính gián tiếp và trừu tượng thì ngược lại, quyền sử dụng đất của người sử dụng lại mang tính chất trực tiếp và cụ thể.
Tuy không đồng nhất nội hàm của khái niệm quyền sở hữu đất và quyền sử dụng đất, nhưng trong số năm (05) quyền của người sử dụng đất tại Luật Đất đai năm 1993, sau đó mở rộng đến chín (09) quyền tại Luật Đất đai năm 2003 và tám (08) quyền tại Luật Đất đai năm 2013, có nhiều quyền mang tính chất định đoạt tài sản (giống như chủ sở hữu), nghĩa là việc thực hiện quyền dẫn đến thay đổi người sử dụng đất với tư cách là chủ thể trực tiếp quản lý, khai thác thửa đất.
Đó là quyền trao đổi, tặng cho, chuyển nhượng, góp vốn, thừa kế quyền sử dụng đất.
Mặc dù thủ tục thực hiện các quyền nêu trên của người sử dụng đất phức tạp hơn so với việc định đoạt các loại tài sản thông thường khác, nhưng nếu nhìn từ góc độ khoa học pháp lý, thì sẽ nhận thấy quyền của người sử dụng đất thực chất là một tập hợp nhiều quyền năng về tài sản, trong đó bao gồm cả quyền định đoạt.
Chính vì vậy, theo nhận xét của phó giáo sư, tiến sĩ Nguyễn Quốc Sửu, thì “sáng tạo ra khái niệm quyền sử dụng đất, người Việt Nam dường như đã tạo ra một khái niệm sở hữu kép, một khái niệm sở hữu đa tầng: Đất đai thuộc sở hữu toàn dân, song quyền sử dụng đất lại thuộc về cá nhân hoặc tổ chức”.
Giảng viên Nguyễn Quốc Sửu nói rằng những thực tế trên cho thấy đây chính là một trong những nguyên nhân dẫn đến quá trình thực hiện quyền dân sự của người sử dụng đất, sự vận hành của thị trường quyền sử dụng đất ở Việt Nam thời gian qua đã không phản ánh đúng bản chất khách quan, và bị bóp méo bởi các quyết định mang tính hành chính của các chủ thể có thẩm quyền tại nhiều thời điểm – trong khi “yêu cầu số một đối với dự án cải cách pháp luật dân sự, về phần liên quan đến quyền sở hữu là phải minh định vị trí trung tâm của quyền sử dụng đất trong chế độ pháp lý về sở hữu tư nhân, đặc biệt là trong chế độ pháp lý về sở hữu tư nhân đối với bất động sản”.
Mặt khác, cơ chế thực hiện quyền sở hữu toàn dân về đất đai còn lỏng lẻo.
Tham nhũng quyền lực công về đất đai
Phó giáo sư, tiến sĩ Nguyễn Quốc Sửu biện giải: Hiến pháp và các phiên bản Luật Đất đai đều nhất quán khẳng định đất đai thuộc sở hữu toàn dân, do Nhà nước thống nhất quản lý. Tuy nhiên, trong thực tế quyền sở hữu toàn dân về đất đai còn nhiều hạn chế, thiếu nội dung cụ thể.
Quy định Nhà nước thống nhất quản lý đất đai, với tư cách là người chủ sở hữu hay đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai chưa thực sự rõ ràng; trong khi quyền của người sử dụng đất dường như là quyền của người chủ sở hữu.
Quy định người sử dụng đất có nhiều quyền, trong đó có những quyền có tính chất định đoạt như quyền chuyển nhượng, cho thuê, thừa kế, thế chấp; còn chủ sở hữu toàn dân lại không được quy định rõ ràng các quyền này.
Thể chế thực hiện quyền sở hữu về đất đai còn nhiều khoảng trống, nhất là đất giao cho doanh nghiệp nhà nước quản lý, sử dụng.
Về nguyên tắc, đất đai giao cho doanh nghiệp nhà nước là tài sản công do Nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp nhà nước, phải được vốn hóa, hạch toán chi phí và nằm trong cơ cấu định giá của doanh nghiệp. Tuy nhiên, cơ chế này chưa được thực hiện trên thực tế. Việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất, chuyển đổi quyền sử dụng đất từ các hộ nông dân sang các nhà đầu tư kinh doanh được thực hiện theo cơ chế xin-cho thông qua các công cụ quản lý nhà nước, nguyên tắc và cơ chế thị trường hầu như không xuất hiện trong các giao dịch nêu trên.
Can thiệp đất đai trong trường hợp này hoàn toàn mang tính hành chính chủ quan của các cơ quan, công chức nhà nước có thẩm quyền. Hệ quả là tạo ra sự bất công trong phân bổ, chiếm hữu và sử dụng đất đai, trong hưởng lợi từ đất đai, làm cho sử dụng đất trở nên lãng phí, kém hiệu quả và gây ra hàng loạt các vấn đề xã hội khác.
Trên thực tế, những doanh nghiệp nhà nước, doanh nghiệp quy mô lớn, doanh nghiệp đầu tư nước ngoài, doanh nghiệp có mối quan hệ tốt với chính quyền thường tiếp cận được với đất đai, trở thành chủ sở hữu “quyền sử dụng đất” một cách dễ dàng hơn so với các chủ thể khác.
Trong quá trình thu hồi đất cho hoạt động sản xuất, kinh doanh, người nông dân thường là những người chịu thiệt trực tiếp khi không được đền bù một cách tương xứng theo nguyên tắc thị trường.
Và tất cả những vấn nạn còn là bức bối của tệ tham nhũng quyền lực công.
Trước mắt, bước đầu cho xử trí những vấn đề trên, theo ý kiến của phó giáo sư, tiến sĩ Nguyễn Quốc Sửu, thì cần công nhận và bảo hộ một cách chắc chắn hơn quyền tài sản của chủ sử dụng đất tư, xem đó là vật quyền vĩnh viễn, được Nhà nước cam kết bảo hộ lâu dài.
Về đại thể, nếu đã công nhận quyền sử dụng đất tư là quyền tài sản vĩnh viễn của các chủ sử dụng đất, thì Nhà nước không có quyền thu hồi các quyền tài sản này. Như vậy, phải sửa Luật Đất đai theo hướng, Nhà nước không còn quyền thu hồi đất đối với đất tư, nếu muốn sử dụng đất tư của các tổ chức và cá nhân thì Nhà nước phải tuân thủ các quy định về trưng mua, trưng dụng…