ODA: khi ta còn coi nó là vốn rẻ (*)

Đường cao tốc trên cao vành đai 3, đoạn đi qua khu vực Mỹ Đình (Hà Nội) được xây dựng từ nguồn vốn ODA. Ảnh: Công Đạt

Cái bát đi xin, nghe có phần hơi nặng, nhưng nói một cách nghiêm túc thì đây là một cám dỗ không dễ chối từ trong bối cảnh một quốc gia đang bắt đầu quá trình xây dựng và phát triển. Vào lúc ấy, các nguồn tài trợ, hay “sỗ” hơn một chút là “viện trợ”, luôn luôn đáng quý. Kinh tế tăng trưởng ở mức thấp, thu nhập quốc dân eo hẹp, lại thiếu thốn cơ sở hạ tầng, những gánh nặng nêu trên khiến cho nhiều quốc gia phải gật đầu với ODA (official development assistance – hỗ trợ phát triển chính thức) như một trong những nguồn lực quan trọng nhất.

ODA – dễ người khó ta

Nhắc tới ODA, người ta thường nghĩ ngay tới cơ sở hạ tầng kinh tế như sân bay, bến cảng, đường sá, cầu cống…, những công trình đòi hỏi giá trị đầu tư vô cùng lớn mà vốn ngân sách nhà nước cũng không thể kham nổi. Có điều, chỉ trừ những công trình mang tính biểu tượng cho tình hữu nghị giữa các quốc gia với nhau, thi thoảng được tặng không, còn hầu hết các dự án hạ tầng đều là vốn vay, tất nhiên là trong một khoảng thời gian dài mới phải trả nợ, kèm theo lãi suất ưu đãi.

Nghe thì rất hấp dẫn, song như nhiều phân tích đã chỉ ra, vì nguồn vốn ODA được coi là “vốn rẻ”, việc sử dụng ODA sinh ra nhiều chuyện phải bàn.

Từ phía nước chủ nhà, khi nhìn vào các dự án có tiền nước ngoài, tâm lý tiêu tiền có phần thoáng hơn vốn ngân sách, một phần vì “định mức chi tiêu” (cost-norm) của dự án ODA thường cao hơn mức chi tiêu của các dự án nhà nước. Ngược lại, trong một số trường hợp, vì “vốn đem đi cho” đôi khi kèm theo sự ràng buộc về mua sắm hàng hóa – dịch vụ của quốc gia tài trợ ODA. Các nhà thầu từ đây cũng khai thác cơ hội tham gia dự án ODA để tìm kiếm lợi nhuận nhất định, khi mà bản thân thị trường nội địa của các nước phát triển đang trở nên bão hòa về nhu cầu hạ tầng.

Có lẽ những điều trên đã trở thành một trong những nguyên nhân trong các vụ việc gây xôn xao dư luận có liên quan tới tiền ODA. Từ PMU18 ngoài Bắc, rồi PCI trong Nam, từ JTC tư vấn đường sắt, tới Luis Berger giám sát cầu đường, các xì căng đan trong lĩnh vực ODA tỏ ra khá đa dạng, đủ khiến cho nhiều người cảm thấy bất an. Đâu đó đã hình thành nên xu hướng kêu gọi sớm kết thúc việc khai thác nguồn vốn tưởng rẻ mà dễ hóa đắt vì chi tiêu không hiệu quả này.

Thực ra không cần tới khi xu hướng đánh giá lại ODA ở Việt Nam nổi lên mạnh mẽ thì tương lai của ODA cũng khó “trường thọ” cùng nhịp độ phát triển của Việt Nam, kể từ khi nước ta bước chân vào nhóm nước có thu nhập trung bình (MIC).

Sau hơn 20 năm hiện diện, các nhà tài trợ ODA song phương cho Việt Nam đã lên kế hoạch giảm dần nguồn vốn viện trợ không hoàn lại cho Việt Nam. Những tên tuổi gắn bó với các dự án phát triển khắp Việt Nam như Sida, DANIDA hay DfID gần đây ngày một “trầm” hơn, vì chiến lược hợp tác phát triển song phương của họ hầu như đã hoàn thành.

Các nhà tài trợ khác nếu có dự định ở lại, thì cũng đã khuyến nghị chuyển sang những hình thức mới, ví dụ như kêu gọi tăng cường khả năng hợp tác công-tư trong các lĩnh vực trước đây sử dụng vốn nhà nước hoặc ODA. Nguồn vốn “cho” suy giảm là điều tất yếu.

Vậy là có vẻ như các dự án ODA trong tương lai sẽ tăng dần thiên hướng vốn vay từ các ngân hàng phát triển đa phương (multilateral development banks) như WB hay ADB, vốn đã chiếm tỷ trọng áp đảo trong cơ cấu ODA. Nhà cung cấp ODA song phương Nhật Bản là trường hợp ngoại lệ, vì những yếu tố về kinh tế, xã hội đặc biệt mà nhiều quốc gia khác không thể có được. Các dự án vốn vay sẽ tiếp tục thiên về cơ sở hạ tầng nhiều hơn, vì có giá trị lớn để giải ngân và khả năng tiệm cận dần với điều kiện vay thương mại trong tương lai.

ODA – thuốc nào bổ cho ta?

Tuy nhiên, cần phải nói thêm một khía cạnh khác của ODA. Đó là nguồn vốn này quan trọng không chỉ với hạ tầng cơ sở của một quốc gia đang phát triển. Trong vài chục năm qua, các nguồn viện trợ không hoàn lại đã đóng vai trò to lớn trong việc phát triển “phần mềm” của đất nước, bao gồm giáo dục – đào tạo, y tế, và đặc biệt là một lĩnh vực nhạy cảm là luật pháp – thể chế.

Chỉ nói về lĩnh vực sau cùng là luật pháp, nguồn vốn ODA đã từng đứng đằng sau khá nhiều cải cách quan trọng, như Luật Doanh nghiệp, hay những sáng kiến rất đột phá như hình thành nên Chỉ số cạnh tranh cấp tỉnh (PCI). Sự đầu tư thành công vào những kết quả đó hiếm khi đơn giản ở khía cạnh tài chính – vốn rất nhỏ nếu đặt cạnh một cây cầu.

Các hỗ trợ từ nguồn ODA thường cung cấp được những đánh giá độc lập, các bình luận của những chuyên gia quốc tế, và qua sự cởi mở do yêu cầu của nhiều nhà tài trợ, các ý kiến phản biện từ nhiều bên đến được tới “tai” của nhà hoạch định chính sách. Quá trình này cũng giúp cho các đổi mới về chính sách và thể chế được minh bạch hơn với công chúng, và quan trọng hơn, giúp những tiếng nói đổi mới trở nên mạnh mẽ và thẳng thắn hơn.

Ví dụ như các công bố gây sốc như những lĩnh vực nào dễ dính tiêu cực nhất ở Việt Nam, hay số giờ một doanh nghiệp phải bỏ ra để khai thuế hàng năm, hầu hết đều là các nghiên cứu được tài trợ từ ODA “mềm”. Đã có những dẫn chứng về việc các đề xuất cải cách, điển hình như các cải cách về hội nhập kinh tế quốc tế, từng được tiếp thu thuận lợi hơn, nếu có nguồn ODA hỗ trợ đằng sau.

Điều này đặt ra một mối quan ngại khác với tương lai sau khi Việt Nam “tốt nghiệp” ODA. Đó là nếu ODA để phát triển cơ sở hạ tầng có thể thay thế được bằng các cơ chế tài chính khác, ví dụ như huy động vốn tư nhân, thậm chí là bán các tài sản của Nhà nước, thì liệu nguồn tài chính cho các lĩnh vực xưa nay vẫn thường được hỗ trợ từ nguồn ODA mềm có còn “xông xênh” như trước.

Và ngay cả khi những lĩnh vực này dần dần được đầu tư, thì việc giữ được tính khách quan và độ cởi mở cũng là một điều cần lưu tâm như một thành tố của chất lượng các cải cách