Tái cơ cấu đầu tư công: Vẫn chưa đụng đến vấn đề cốt lõi

Quá trình tái cơ cấu tổng thể nền kinh tế được thực hiện sớm nhất và có hiệu quả tức thời nhất chính là việc siết chặt kỷ luật đầu tư công với Chỉ thị 1792/CT-TTg của Thủ tướng Chính phủ ngày 15-10-2011. Song song với việc siết chặt kỷ cương đầu tư công, Chính phủ cũng đã thực hiện các giải pháp khắc phục những hậu quả của quá trình đầu tư công tràn lan trước đó tạo ra. Do việc phê duyệt đầu tư công vượt quá khả năng cân đối của ngân sách nên nợ đọng xây dựng cơ bản của cơ quan nhà nước đối với nhà thầu tăng vọt lên 91.273 tỉ đồng.

Quá trình thể chế hóa đầu tư công cũng đã được thực hiện. Lần đầu tiên hoạt động đầu tư công được pháp định bằng luật. Luật quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp đã được thông qua ngày 26-11-2014 và có hiệu lực từ ngày 1-7-2015 đã tạo cơ sở pháp lý cao cho hoạt động đầu tư và quản lý vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp, phân định chức năng, quyền hạn và trách nhiệm của đại diện chủ sở hữu nhà nước, cơ quan đại diện chủ sở hữu của doanh nghiệp trong hoạt động đầu tư và quản lý vốn nhà nước đã đầu tư tại doanh nghiệp.

Ngày 14-2-2015 Chính phủ đã ban hành Nghị định 15/2015/NĐ-CP của Chính phủ về đối tác công tư thay thế cho Quyết định số 71/2010/QĐ-TTg và Nghị định số 30/2015/NĐ-CP quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đấu thầu về lựa chọn đầu tư. Cả hai nghị định này lần lượt có hiệu lực từ 10-4 và 5-5-2015. Nghị định 15/2015/NĐ-CP đã mở rộng cánh cửa thu hút vốn đầu tư của khu vực ngoài nhà nước và nước ngoài đầu tư vào các lĩnh vực nút thắt của nền kinh tế nước nhà như kết cấu hạ tầng, cung ứng dịch vụ công, khoa học công nghệ, khí tượng thủy văn, khu công nghiệp, khu công nghệ cao…

Những thay đổi trên đây đã trực tiếp ngăn chặn và giảm thiểu hiện tượng đầu tư dàn trải, tràn lan vượt quá khả năng cấp vốn của Nhà nước và góp phần giảm tốc độ tăng nợ công của đất nước.

Việc các dự án đầu tư công sau khi được phê duyệt đội chi phí lên nhiều lần được xem là chuyện bình thường. Điều này đã vô hiệu hóa hiệu quả hoạt động đấu thầu và do đó làm méo mó nguyên tắc thị trường.

Thứ nhất, chưa thực hiện chặt chẽ quy trình đầu tư công. Về mặt nguyên tắc trước khi phê chuẩn chủ trương đầu tư công thì cần phải đặt câu hỏi tại sao phải đầu tư công? Tại sao khu vực ngoài nhà nước chưa/không tham gia đầu tư? Các dự án đầu tư công của chúng ta hiện nay đều bỏ qua bước kiểm định này dẫn đến sự lạm dụng đầu tư công và lấn át đầu tư tư nhân.

Thứ hai, kỷ luật kỷ cương đầu tư công còn lỏng lẻo. Việc Thủ tướng Chính phủ trong ba năm phải liên tục ra năm chỉ thị về xử lý nợ đọng xây dựng cơ bản mà các địa phương vẫn tiếp tục để xảy ra các sai phạm về nợ đọng xây dựng cơ bản là bằng chứng cho thấy sự thiếu nghiêm minh trong hoạt động đầu tư công.

Thứ ba, chưa hình thành nên nguyên tắc ngân sách cứng trong các hoạt động đầu tư công. Việc các dự án đầu tư công sau khi được phê duyệt đội chi phí lên nhiều lần được xem là chuyện bình thường. Điều này vô hiệu hóa hiệu quả hoạt động đấu thầu và do đó làm méo mó nguyên tắc thị trường. Các nhà thầu có thể bỏ thầu với giá rất thấp để thắng thầu nhưng lại không thực hiện với giá bỏ thầu đó mà luôn tìm cách tăng chi phí đầu tư và rất đáng ngạc nhiên là lần nào nhà thầu cũng được chủ đầu tư phê duyệt tăng phí đầu tư.

Thứ tư, phần lớn các dự án đầu tư công đều do các DNNN thực hiện, trong khi đó cơ quan lựa chọn, phê duyệt dự án, giám sát dự án lại chính là cơ quan chủ quản của các doanh nghiệp này. Điều này vi phạm nguyên tắc độc lập của cơ quan quản lý nhà nước, tạo cơ hội cấu kết giữa cơ quan quản lý và doanh nghiệp để trục lợi.

Thứ năm, chi phí đầu tư công quá cao đang tạo gánh nặng cho nền kinh tế khi lợi ích từ các dự án đầu tư công không đủ bù cho chi phí sử dụng các công trình đầu tư công mang lại.

Ví dụ chi phí để sử dụng đường cao tốc Hà Nội – Hải Phòng đối với xe container là 840.000 đồng trong khi thời gian tiết kiệm được do đi đường này chỉ chưa đến 1 giờ. Khi doanh nghiệp không lựa chọn đi cao tốc mà vẫn chấp nhận đi đường quốc lộ chậm hơn thì cho thấy chi phí sử dụng cao tốc cao hơn lợi ích mà đường cao tốc mang lại. Nếu chúng ta sử dụng các biện pháp hành chính buộc doanh nghiệp phải sử dụng cao tốc thì chi phí đó sẽ tính vào chi phí sản xuất. Khi chi phí sản xuất tăng lên thì tăng trưởng kinh tế sẽ giảm xuống.

Thứ sáu, nguy cơ bất ổn kinh tế vĩ mô vẫn còn rõ ràng, đặc biệt từ sự gia tăng nhanh chóng của nợ công. Các yếu tố thúc đẩy nợ công tăng đang rất hiện hữu:

– Tư duy nhà nước can thiệp trực tiếp vào nền kinh tế thông qua đầu tư công vẫn còn hiện hữu. Tỷ lệ thu ngân sách trên GDP có xu hướng giảm trong khi nhu cầu đầu tư công không giảm;

– Đầu tư công chưa chú trọng vào yếu tố hiệu quả đầu tư, tiết kiệm chi phí. Quy trình phê duyệt đầu tư đặc biệt là giữa cơ quan chủ quản với doanh nghiệp trực thuộc không có sự giám sát độc lập mở ra cơ hội tham nhũng và đẩy chi phí đầu tư lên cao.

– Chi thường xuyên từ ngân sách nhà nước tăng nhanh, vượt quá tốc độ tăng thu ngân sách; nguồn thu ngân sách không đáp ứng được nhu cầu chi thường xuyên, điều này có nguy cơ làm thâm hụt ngân sách thêm trầm trọng, để bù đắp thì nợ công phải gia tăng;

– Do nguồn thu ngân sách không đủ chi, đầu tư công ngày càng phụ thuộc vào vay nợ. Tuy nhiên cho đến nay chưa có cơ chế quản lý các khoản nợ do Nhà nước đi vay về cho vay lại, kể cả cơ chế quản lý nợ đối với các dự án sử dụng trái phiếu chính phủ. Chúng ta vẫn duy trì cơ chế phân bổ vốn vay này theo cơ chế hành chính hiện nay thì rủi ro những người vay lại của Chính phủ không trả được nợ sẽ tăng cao. Điều này buộc Chính phủ phải tiếp tục vay nợ để trả nợ và nợ công lại tiếp tục leo thang.

– Chưa có cơ chế tạo sức ép các chủ đầu tư và các nhà thầu phải giảm chi phí đầu tư công. Do đó các dự án đầu tư công thường có chi phí cao và hiệu quả thấp.

Những việc cần làm trong năm 2016

Năm 2016 kỳ vọng tái cơ cấu đầu tư công sẽ đạt những chuyển biến mới nếu làm được một số việc dưới đây.

– Áp dụng nguyên tắc ngân sách cứng đối với các dự án đấu thầu đầu tư công. Cương quyết không chấp nhận bất kỳ hình thức điều chỉnh chi phí đầu tư nào. Điều này là điều kiện bắt buộc để áp dụng nguyên tắc phân bổ vốn theo cơ chế thị trường.

– Đưa ra các tiêu chí cụ thể và chặt chẽ đối với việc chỉ định thầu để hạn chế các dự án chỉ định thầu.

– Công bố công khai các dự toán và kết quả thực hiện các dự án đầu tư công cho phép so sánh kết quả sau khi thực hiện so với dự toán và so sánh các dự án tương tự của các chủ đầu tư khác nhau, các nhà thầu khác nhau. Những dự án có sai lệch lớn so với dự toán hoặc chênh lệch lớn so với nhà đầu tư tốt nhất, nhà thầu tốt nhất thì bắt buộc giải trình. Những nhà thầu làm tốt sẽ được tính điểm cộng trong quá trình đấu thầu sau này.

– Cuối cùng đối với các dự án sử dụng vốn vay cần phải quản lý theo chế độ quản lý nợ của các ngân hàng thương mại. Tốt nhất là chuyển các khoản Chính phủ đi vay về giao cho các ngân hàng thương mại quản lý và cho các địa phương, cơ quan trung ương vay lại để thực hiện các dự án đầu tư công.