Trương Hồng Quang (VNTB) – Đề nghị nên bỏ điều kiện “Lĩnh vực hoạt động chính không trùng lắp với lĩnh vực hoạt động chính của hội đã được thành lập hợp pháp trước đó trong cùng phạm vi hoạt động” trong quy định về thành lập hội.
Bài viết góp ý sau đây đối với một số nội dung của dự thảo Luật về Hội do Bộ Nội vụ công bố tháng 6/2015 để lấy ý kiến Bộ, ngành, địa phương, nhân dân…
1. Về tên gọi của dự thảo Luật
Hiện nay dự thảo được xây dựng với tên gọi “Luật về hội”. Tuy nhiên, tôi cho rằng nên có sự thay đổi tên gọi này cho phù hợp hơn.
Cùng với quyền tự do ngôn luận, quyền tự do báo chí, quyền tự do hội họp, quyền biểu tình, thì quyền tự do lập hội là những quyền tự do chính trị cơ bản của con người, không những trong các văn kiện quốc tế, mà trong các bản Hiến pháp nước ta đều đã ghi nhận, khẳng định. Những quyền này, suy cho cùng là để đảm bảo vai trò của mỗi cá nhân trong xã hội.
Mỗi cá nhân đều có quyền thể hiện những điều mà mình nghĩ, có quyền liên kết tự do và độc lập giữa người dân với nhau quanh từng vấn đề xã hội, tôn giáo, chính trị, văn hóa. Tuy nhiên, mỗi cá nhân, nếu chỉ là những cá nhân đơn độc, bị xé lẻ, bị cô lập thì sự ảnh hưởng, tác động của họ đối với Nhà nước khó có thể có hiệu quả và họ cũng không thể tự làm chủ xã hội, nếu chỉ bằng sự nỗ lực “đơn lẻ” của từng cá nhân.
Thông qua quyền lập hội, các tổ chức xã hội được thành lập và đó là tiếng nói của những người dân được tập hợp lại với nhau để tạo thành một sức mạnh, cùng Nhà nước thực hiện những mục tiêu của hệ thống chính trị, để kiểm soát Nhà nước, để bảo vệ mình, để chống lại những tiêu cực trong xã hội như tham nhũng, nhũng nhiễu, quan liêu, hách dịch, cửa quyền; để tự mình giải quyết những công việc mà không cần thông qua nhà nước…
Chính vì vậy, tôi cho rằng cần phải tôn trọng tính “xã hội” của các tổ chức này. Theo tôi, tên gọi Luật về hội vẫn chưa nêu bật lên được tính xã hội của các hội và với tên gọi như vậy thì Luật này vẫn hàm chứa việc nhà nước sẽ quản lý và điều phối hoạt động của hội. Do đó, Luật này nên được đổi tên thành Luật về lập hội, để làm sao nêu bật lên được quyền và sự tự chủ của người dân khi tham gia vào việc lập, quản lý hoạt động của hội.
Tương tự như vậy, nội dung của nó phải theo hướng tạo điều kiện, thúc đẩy quyền được lập hội của công dân, và tạo điều kiện cho các hoạt động của hội được độc lập, tự chủ và không nên thiết lập các quy định mang tính hành chính nhà nước cho các hoạt động thành lập, tổ chức và hoạt động của các tổ chức xã hội.
2. Về phạm vi điều chỉnh, đối tượng áp dụng và khái niệm về hội (Điều 1, 2 của dự thảo)
Thứ nhất, về vấn đề Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên có thuộc phạm vi điều chỉnh của dự thảo Luật về hội hay không?
Hiện nay, dự thảo Luật đang được xây dựng theo hướng không điều chỉnh đối với các tổ chức nêu trên. Nhận thấy, các tổ chức chính trị – xã hội (Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các thành viên) của Việt Nam thực ra đã được sinh ra cùng/ trước với chính quyền, từ trước đến nay vẫn gắn bó với chính quyền (có tính lịch sử nhất định). Vì vậy, nhiều ý kiến cho rằng không thể đối xử những cơ quan này như một hội bình thường mà phải có sự khác biệt.
Ngược lại, những người ủng hộ xã hội dân sự cho rằng những tổ chức này phải là hội, một thành tố quan trọng của xã hội dân sự. Vấn đề này, theo tôi cần tiếp tục được bàn luận kĩ và thống nhất quan điểm trong thời gian xây dựng Luật về hội này. Hơn nữa, cũng cần quan tâm đến thực tế “hành chính hóa” các tổ chức chính trị – xã hội đang diễn ra tại Việt Nam thời gian qua để cân nhắc việc Luật về hội có điều chỉnh các tổ chức này hay không. Bên cạnh đó, một vấn đề cần phải thừa nhận đó là, cho dù các tổ chính trị – xã hội hiện nay và trong thời gian tới không được xếp vào đối tượng điều chỉnh của Luật về hội, thì các công dân vẫn có quyền thành lập các tổ chức hội có tính chất như công đoàn, đoàn thanh niên… nếu đáp ứng đủ điều kiện luật định.
Thứ hai, dự thảo Luật nên có sự điều chỉnh đối với các quỹ, trung tâm, viện nghiên cứu (không do hội thành lập) và các tổ chức phi chính phủ hay không?
Trong quá trình xây dựng dự án Luật về hội trước đây, một số ý kiến cho rằng hội nên được hiểu bao gồm các quỹ, trung tâm, viện nghiên cứu… (trừ các quỹ, trung tâm do hội lập ra), các tổ chức phi chính phủ. Các ý kiến này xuất phát từ quan điểm: hội bao gồm cả hội có hội viên và hội không có hội viên (các quỹ, trung tâm, viện nghiên cứu…). Tôi cho rằng đây cũng là một vấn đề cần được cân nhắc kĩ lưỡng, liệu có cần một quan điểm đầy đủ hơn trong cách hiểu về hội hay không? Nếu loại trừ các tổ chức phi chính phủ, quỹ, viện, trung tâm độc lập thì có lẽ đã loại trừ đi một số thành tố quan trọng của bất cứ một xã hội dân sự nào. Nếu Luật về hội điều chỉnh đối với các đối tượng này thì khái niệm về hội tại Điều 2 của dự thảo nên được sửa đổi theo hướng “hội có thể có hội viên hoặc không có hội viên”.
Thứ ba, về vấn đề hội có tư cách pháp nhân và hội không có tư cách pháp nhân. Khoản 2 Điều 2 của dự thảo quy định hội bao gồm hội có tư cách pháp nhân và hội không có tư cách pháp nhân. Trong đó, điểm b của khoản này quy định hội không có tư cách pháp nhân là hội chưa được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cấp đăng ký hoạt động theo quy định của pháp luật. Thực tế, theo quy định hiện hành không phải bất cứ tổ chức nào đăng ký thành lập hoạt động với cơ quan nhà nước cũng đồng thời có tư cách pháp nhân (ví dụ như doanh nghiệp tư nhân không có tư cách pháp nhân, một số hội quần chúng đăng ký hoạt động nhưng không có tư cách pháp nhân…). Do vậy, nếu quy định hội không có tư cách pháp nhân chỉ là những là hội chưa được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cấp đăng ký hoạt động là chưa thực sự đầy đủ.
Bên cạnh đó, khoản 3 Điều 2 này quy định Chính phủ sẽ quy định chi tiết điểm b nói trên (về hội không có tư cách pháp nhân), theo tôi là “bó” đối với các tổ chức hội. Việc điều chỉnh đối với cả hội không có tư cách pháp nhân dễ dẫn đến tình trạng Nhà nước can thiệp quá sâu vào hoạt động của các loại tổ chức hội. Hơn nữa, cũng không rõ Chính phủ sẽ quy định chi tiết như thế nào đối với loại hội không có tư cách pháp nhân này?
Thứ tư, cân nhắc bổ sung đối tượng điều chỉnh của luật về hội bao gồm cả cá nhân, tổ chức nước ngoài hoạt động hợp pháp trên lãnh thổ Việt Nam.
Trên thực tế đã có nhiều hiệp hội được thành lập theo tinh thần Nghị định số 08/1998/NĐ-CP ngày 22/01/1998 của Chính phủ về quy chế thành lập hiệp hội doanh nghiệp nước ngoài tại Việt Nam. Qua thông tin đánh giá của Bộ Nội vụ thì các hiệp hội này hoạt động đúng pháp luật, phát huy tác dụng tốt. Trong khi đó Việt Nam cũng đã tham gia Công ước quốc tế về các quyền dân sự và chính trị, Tuyên ngôn quốc tế nhân quyền của Liên hợp quốc, trong đó có quy định “ai cũng có quyền tự do lập hội, kể cả quyền thành lập và gia nhập các nghiệp đoàn để bảo vệ quyền lợi của mình” và “mọi người đều có quyền tự do hội họp và lập hội một cách hoà bình”.
Như vậy, công dân của các nước khi cư trú hợp pháp tại nước đã ký kết tham gia Công ước thì có quyền lập hội tại các nước này. Nếu Việt Nam không quy định vấn đề này thì công dân nước ngoài, đặc biệt là công dân của nước đã ký Công ước không được quyền lập hội tại Việt Nam. Điều này có thể sẽ dẫn đến ý kiến cho rằng không cho phép người nước ngoài có quyền thành lập hội ở Việt Nam đồng nghĩa với việc Việt Nam không quản lý, giám sát được hoạt động của họ theo pháp luật. Chính vì vậy, tôi đề nghị Ban soạn thảo nên cân nhắc vấn đề này trong dự thảo Luật về hội.
Thứ năm, tôi cho rằng cần cân nhắc đưa vào Điều 2 của dự thảo một yếu tố quan trọng khi xác định một tổ chức là “hội”, đó là “hoạt động thường xuyên, liên tục”. Bởi vì, tính thường xuyên và liên tục trong hoạt động là tiêu chí quan trọng để thể hiện sự tồn tại của “hội”, tránh trường hợp, nhiều tổ chức được thành lập và hoạt động một thời gian, sau đó hầu như chỉ hoạt động mang tính chất “cầm chừng”.
3. Về chính sách của Nhà nước (Điều 4 dự thảo)
Hiện nay, khoản 2 Điều 4 dự thảo quy định Nhà nước “ban hành cơ chế, chính sách để hội tham gia xã hội hóa các hoạt động cung cấp dịch vụ, tư vấn; thực hiện chương trình, dự án, đề tài và các hoạt động khác theo quy định của pháp luật”. Tôi cho rằng quy định này chưa thực sự đầy đủ, chỉ mới nhấn mạnh việc hội thực hiện các dịch vụ, tư vấn, chương trình do Nhà nước đặt hàng, chưa đề cập đến chức năng phản biện xã hội của hội. Đây là một vấn đề rất quan trọng đối với các tổ chức hội, góp phần thể hiện sự tham gia quản lý nhà nước của các tổ chức xã hội. Vì vậy, tôi đề nghị phải bổ sung chức năng phản biện xã hội của hội vào quy định của khoản 2 Điều 4 nói trên.
4. Về các hành vi bị nghiêm cấm (Điều 8 dự thảo)
Hiện nay, khoản 2 Điều 8 dự thảo quy định nghiêm cấm hành vi “thành lập, hoạt động trái pháp luật, trái quy tắc đạo đức xã hội, xâm phạm quyền và lợi ích hợp pháp của Nhà nước, cộng đồng, tổ chức, cá nhân; gây phương hại đến lợi ích, chủ quyền, an ninh quốc gia, an toàn xã hội, khối đại đoàn kết dân tộc, quyền con người, quyền công dân”.
Tôi cho rằng quy định tại khoản này là khá mơ hồ, khó xác định ranh giới giữa hành vi hợp pháp và bất hợp pháp. Tôi đề nghị nên làm rõ quy định này để tránh sự tùy tiện, gây ảnh hưởng đến quyền công dân trong thực tiễn áp dụng luật; góp phần bảo đảm tinh thần của Hiến pháp năm 2013.
5. Về quyền thành lập hội và quản lý nhà nước về hội
Quyền lập hội gồm ba lĩnh vực cơ bản là: 1) Quyền thành lập hội; 2) Quyền gia nhập hội; 3) Hoạt động, điều hành các hội.
Quyền thành lập và gia nhập các hội là nội dung chủ yếu của quyền tự do lập hội. Thực tiễn xây dựng pháp luật ở nhiều nước trên thế giới cho thấy mối quan hệ giữa quyền thành lập hội và vấn đề quản lý nhà nước về hội là vấn đề mấu chốt của Luật về hội, ảnh hưởng đến nội dung, cách thức quy định về quyền lập hội. Liên quan đến vấn đề này, dự thảo Luật có các quy định khá chặt chẽ về vấn đề đăng ký thành lập hội, phê duyệt điều lệ hội… và dành riêng chương VII để quy định về “Quản lý nhà nước về Hội”.
Mặc dù về mặt sử dụng từ ngữ, dự thảo Luật đã thay cụm từ “xin phép thành lập hội” bằng cụm từ “đăng ký thành lập hội”. Tuy nhiên, về mặt bản chất thì vẫn chưa có sự thay đổi trong tư tưởng xây dựng luật. Dự thảo luật vẫn nặng về tư tưởng chỉ xem hội là đối tượng chịu sự quản lý nhà nước, chưa chú trọng đến góc độ hội, hay rộng hơn là các tổ chức xã hội chính là đối tác phát triển của Nhà nước. Bên cạnh đó, việc quy định chặt thủ tục thành lập hội cũng thể hiện tính bất cân xứng trong xây dựng thể chế của Nhà nước.
Ví dụ như cùng là “quyền tự do” nhưng đối với quyền tự do kinh doanh lại được pháp luật hiện hành quy định rất “mở” về ngành nghề cấm kinh doanh, đăng ký kinh doanh (thủ tục thành lập doanh nghiệp hiện nay theo Luật Doanh nghiệp năm 2014 và văn bản hướng dẫn thi hành chỉ mất 03 ngày làm việc) còn muốn đăng ký thành lập hội lại mất nhiều thời gian hơn (trong thời hạn 60 ngày làm việc cơ quan nhà nước có thẩm quyền phải cấp giấy đăng ký thành lập hội [1]). Quyền tự do lập hội thể hiện vai trò quan trọng của các hội trong sự phát triển của xã hội, do đó rất nên được tạo điều kiện để phát triển.
Xuất phát từ những điểm trên, tôi cho rằng dự thảo Luật nên có sự đơn giản hóa trong quy trình thành lập hội, không cần có quy định cấp có thẩm quyền phê duyệt điều lệ hội. Cách thức quy định này sẽ giảm bớt sự hành chính hóa đối với việc thành lập các tổ chức xã hội. Thủ tục này càng đơn giản, càng tiết kiệm thời gian và chi phí thì càng tốt.
Chuyên gia của Liên Hợp Quốc khuyến nghị rằng một “thủ tục thông báo” thì tốt hơn, phù hợp với luật nhân quyền hơn là một “thủ tục cho phép trước” đòi hỏi phải có sự chấp thuận của cơ quan nhà nước để thiết lập một pháp nhân.
Trong thủ tục thông báo, các hội tự động được trao tư cách pháp nhân ngay khi nhà chức trách nhận được thông báo bởi các sáng lập viên rằng hội đã được lập ra. Tại hầu hết các quốc gia, việc thông báo này được thực hiện bằng văn bản, bao gồm một số nội dung thông tin mà luật yêu cầu rõ ràng, nhưng đây không phải là điều kiện cho việc hiện diện một hội. Văn bản này cơ bản là một thông báo để các cơ quan thống kê có thông tin về hội. Hệ thống thông báo này đang hoạt động tại ở nhiều quốc gia (Maroc, Bồ Đào Nha, Senegal, Thụy Sỹ, Urugoay…) [2].
Bên cạnh đó, hiện nay điều 9 của dự thảo có quy định 6 điều kiện để thành lập hội, trong đó có điều kiện: “Lĩnh vực hoạt động chính không trùng lắp với lĩnh vực hoạt động chính của hội đã được thành lập hợp pháp trước đó trong cùng phạm vi hoạt động”. Tôi cho rằng quy định này sẽ làm hạn chế sự phát triển đa dạng của các hội, làm giảm tính cạnh tranh giữa các hội. Chính vì vậy, chúng tôi đề nghị nên bỏ điều kiện “Lĩnh vực hoạt động chính không trùng lắp với lĩnh vực hoạt động chính của hội đã được thành lập hợp pháp trước đó trong cùng phạm vi hoạt động” trong quy định về thành lập hội.
Song song với việc đơn giản hóa thủ tục thành lập hội, tôi cho rằng Nhà nước nên tập trung thúc đẩy cơ chế tự chịu trách nhiệm và tự giám sát hoạt động của Hội thông qua quản trị nội bộ hơn là qua cơ chế báo cáo và giám sát của cơ quan nhà nước [3]. Đây là điều quan trọng vì trong cuộc sống đa dạng với hàng trăm nghìn Hội được thành lập và hoạt động, việc quản lý giám sát của các cơ quan hành chính nhà nước là rất tốn kém, nếu như không nói là không xuể. Chính vì vậy, Luật về hội cần quy định rõ ràng các Hội sẽ phải có cơ chế quản trị nội bộ minh bạch, trách nhiệm giải trình rõ ràng với cơ quan cấp phép hoạt động (Bộ nội vụ/ Sở Nội vụ), với công chúng, các nhà tài trợ và các thành viên của hội. Có như vậy trách nhiệm và hoạt động minh bạch, hiệu quả, và độc lập tự chủ của Hội mới được đảm bảo.
6. Bổ sung chính sách về thuế đối với các hội
Tôi cho rằng cần bổ sung các chính sách về thuế rõ ràng để hỗ trợ cho hoạt động của Hội. Có hai chính sách thuế cần xây dựng, một là cho các hoạt động kinh tế của hội được hưởng ưu đãi thuế (vì lợi nhuận được sử dụng cho hoạt động của hội), và hai là miễn thuế cho các đóng góp tài chính và hiện vật của cá nhân, doanh nghiệp cho Hội (tính vào khấu trừ thu nhập tính thuế thu nhập). Đây là điều kiện để tăng sự tham gia của người dân và trách nhiệm xã hội của các doanh nghiệp trong việc giải quyết các vấn đề của xã hội, môi trường và bảo vệ quyền con người.
7. Về vấn đề liên quan đến các hội có tính chất đặc thù
Trong nội dung dự thảo Tờ trình, Ban soạn thảo có nêu thực trạng các văn bản quy phạm pháp luật về hội do Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ ban hành thời gian qua trong quá trình thực hiện nhiều vấn đề vướng mắc, trong đó có liên quan đến hội có tính chất đặc thù và số biên chế giao cho các hội này là rất lớn (6.771 biên chế) [4]. Tờ trình cũng nhấn mạnh nếu tiếp tục thực hiện quy định về hội có tính chất đặc thù này, số biên chế sẽ ngày càng lớn hơn, không phù hợp với lộ trình tinh giảm biên chế trong giai đoạn hiện nay.
Theo thông tin từ Bộ Nội vụ, hiện nay có 28 Hội có tính chất “đặc thù” với biên chế, hỗ trợ về kinh phí hoạt động, phương tiện và cơ sở vật chất. Cụ thể, ở Trung ương có 28 Hội được giao 679 biên chế. Ở địa phương, đến 31/3/2013 có 62 tỉnh, thành xác định được 8.966 hội hoạt động trong phạm vi địa phương cũng là Hội có tính chất “đặc thù”. Với 6.771 biên chế hiện tại và sẽ gia tăng trong thời gian tới.
Tuy nhiên, trong dự thảo Luật về hội vẫn chưa giải quyết vấn đề này. Chương về điều khoản thi hành cũng không đề cập đến việc có tiếp tục thực hiện các quy định về hội có tính chất đặc thù trong Nghị định số 45/2010/NĐ-CP và Quyết định số 68/2010/QĐ-TTg về việc quy định hội có tính chất đặc thù hay không. Tôi đề nghị dự thảo Luật phải nêu rõ quan điểm đối với các hội có tính chất đặc thù, từ đó có định hướng sửa đổi, bổ sung hoặc hủy bỏ Quyết định số 68/2010/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ. Nếu vẫn quy định về hội có tính chất đặc thù, tôi đề nghị nên có quy định thu gọn các loại hội này, góp phần tinh giảm biên chế trong bối cảnh cải cách hành chính.
Bên cạnh đó, Tờ trình của dự thảo Luật cũng nêu những bất cập đối với người làm việc tại hội: đối tượng được hưởng thù lao chỉ là những người đã nghỉ hưu, còn người chưa về hưu được tín nhiệm bầu giữ chức danh lãnh đạo hội lại chưa được hưởng hoặc hưởng với mức thấp hơn [5]. Tôi đề nghị dự thảo Luật nên quy định vấn đề này, từ đó có cơ sở để Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định cụ thể có liên quan đến chế độ thù lao đối với đối tượng nêu trên.
Chú thích
[1] Khoản 2 Điều 11 của Dự thảo.
[2] Theo Báo cáo viên đặc biệt về tự do hội họp và lập hội Maina Kiai (Báo cáo về năm hoạt động đầu tiên 1/5/2011 – 30/4/2012, A/HCR/20/27, đoạn 58.
[3] Nói như vậy không có nghĩa là bỏ hoàn toàn hình thức báo cáo và giám sát của Nhà nước. Nhà nước vẫn phải thực hiện các hoạt động này, đặc biệt là giám sát tài chính.
[4] Xem Tờ trình dự án Luật, trang 2.
[5] Ví dụ xem phản ánh tình trạng này tại tỉnh Thái Nguyên năm 2014:http://baothainguyen.org.vn/tin-tuc/xa-hoi/bat-cap-trong-quy-dinh-huong-thu-lao-o-cac-hoi-dac-thu-217124-85.html