Tại sao các quốc gia thất bại?
Ngọc Vân biên dịch
GIẢ THUYẾT THIẾU HIỂU BIẾT
Khi một số quốc gia thoát ra khỏi các thể chế đang trói buộc họ trong đói nghèo và đi vào con đường tăng trưởng kinh tế, điều này xảy ra không phải vì các nhà lãnh đạo thiếu hiểu biết của họ đột nhiên trở nên thông minh hơn hoặc ít tư lợi hơn hoặc vì họ đã nhận được lời khuyên từ các nhà kinh tế giỏi hơn.
Lý thuyết phổ biến cuối cùng giải thích tại sao một số quốc gia nghèo trong khi một số quốc gia khác giàu là giả thuyết thiếu hiểu biết. Giả thuyết này khẳng định rằng bất bình đẳng tồn tại trên thế giới bởi vì chúng ta hoặc những nhà cầm quyền của chúng ta không biết cách làm cho các nước nghèo trở nên giàu có.
Ý tưởng này được hầu hết các nhà kinh tế học ủng hộ do được gợi ý từ định nghĩa nổi tiếng của nhà kinh tế học người Anh Lionel Robbins rằng “kinh tế học là một ngành khoa học nghiên cứu hành vi con người trong bối cảnh nhu cầu vô hạn và tài nguyên thiên nhiên hữu hạn có thể được sử dụng theo những cách khác nhau.”
Từ đó, người ta dễ dàng đi đến kết luận rằng khoa học kinh tế nên tập trung vào việc sử dụng tốt nhất các phương tiện khan hiếm để thỏa mãn các mục đích xã hội. Thật vậy, kết quả lý thuyết nổi tiếng nhất trong kinh tế học, cái gọi là Định lý Phúc lợi Thứ nhất, xác định các tình huống mà việc phân bổ các nguồn lực trong “nền kinh tế thị trường” là có ích cho xã hội về khía cạnh kinh tế.
Kinh tế thị trường là một khái niệm trừu tượng mô tả một tình trạng trong đó tất cả các cá nhân và doanh nghiệp có thể tự do sản xuất, mua và bán bất kỳ sản phẩm hoặc dịch vụ nào mà họ muốn. Tình trạng trong đó kinh tế thị trường không tồn tại được gọi là “khiếm khuyết của thị trường”.
Những khiếm khuyết này là cơ sở cho một lý thuyết về tình trạng bất bình đẳng trên thế giới. Trong mỗi quốc gia, nếu chúng càng ít được giải quyết, thì dân chúng sẽ càng nghèo đi. Giả thuyết thiếu hiểu biết cho rằng các nước đang phát triển nghèo vì thị trường của họ có nhiều khiếm khuyết và vì các nhà kinh tế và hoạch định chính sách không biết cách loại bỏ chúng và đã nghe theo những lời khuyên sai lầm trong quá khứ. Các nước giàu thịnh vượng vì họ đã tìm ra các chính sách tốt hơn và đã thành công trong việc loại bỏ những khiếm khuyết này.
Giả thuyết thiếu hiểu biết có thể giải thích sự bất bình đẳng về mức thu nhập trên thế giới không? Có thể nào các nước châu Phi nghèo hơn các nước khác trên thế giới bởi vì các nhà lãnh đạo của họ có cùng quan điểm sai lầm về cách điều hành đất nước dẫn đến nghèo đói, trong khi các nhà lãnh đạo Tây Âu hiểu rõ hơn hoặc được tư vấn tốt hơn, điều này giải thích thành công của họ? Trong khi có những ví dụ nổi tiếng về việc các nhà lãnh đạo áp dụng những chính sách tai hại vì họ đã không biết trước hậu quả, thì sự thiếu hiểu biết, cùng lắm, thì cũng chỉ có thể giải thích một phần nhỏ của sự bất bình đẳng trên thế giới.
Nhìn lướt qua, tình trạng suy giảm kinh tế kéo dài ở Ghana sau khi giành được độc lập từ Anh Quốc là do sự thiếu hiểu biết. Nhà kinh tế học người Anh Tony Killick, khi đó đang làm cố vấn cho chính phủ Kwame Nkrumah, đã ghi lại nhiều vấn đề rất chi tiết. Các chính sách của Nkrumah tập trung vào phát triển ngành công nghiệp nhà nước, hóa ra lại rất kém hiệu quả. Killick nhớ lại:
Một công ty sản xuất giày da ở Kumasi, lấy da từ một nhà máy thuộc da ở Takoradi, miền Nam. Hãng thuộc da này lại lấy da thô từ một công ty sản xuất thịt ở miền Bắc cách xa 500 dặm; da thuộc được chở ngược trở lại đến nhà máy giày ở Kumasi, ở miền trung và cách xưởng thuộc da khoảng 200 dặm về phía bắc. Vì thị trường giày dép lớn nhất nằm ở thủ đô Accra, sau đó sẽ phải vận chuyển giày dép thêm 200 dặm về phía Nam. Tổng cộng, quãng đường vận chuyển nguyên liệu và sản phẩm là bằng hai lần chiều dài của nước này.
Killick phần nào nhận xét cho nhẹ nhàng bớt rằng đây là một doanh nghiệp “có khả năng tồn tại bị suy giảm vì vị trí không thuận lợi.” Nhà máy giày dép là một trong nhiều dự án như vậy, cùng với một nhà máy đóng hộp xoài nằm ở nơi không trồng xoài và sản lượng nhiều hơn nhu cầu của toàn thế giới. Chuỗi quyết định phát triển bất hợp lý về kinh tế này không phải do Nkrumah hoặc các cố vấn tư vấn sai hoặc thiếu hiểu biết về các chính sách kinh tế đúng đắn. Họ có những người như Killick và thậm chí đã được Sir Arthur Lewis tư vấn, ông từng đoạt giải Nobel và biết các chính sách này có hại. Điều quyết định các chính sách kinh tế là Nkrumah sử dụng chúng để mua sự ủng hộ chính trị và duy trì chế độ phi dân chủ của mình.
Không thể chỉ đơn giản là đổ lỗi cho sự thiếu hiểu biết trong thành tích đáng thất vọng của Ghana sau khi giành độc lập cũng như vô số trường hợp quản lý kinh tế yếu kém rõ ràng khác. Rốt cuộc, nếu sự thiếu hiểu biết là vấn đề, thì các nhà lãnh đạo sẽ nhanh chóng tìm ra những chính sách làm tăng thu nhập và phúc lợi cho công dân của họ, và sẽ dùng những chính sách đó.
Hãy xem xét các con đường phát triển khác nhau giữa Hoa Kỳ và Mexico. Nói một cách nhẹ nhàng nhất, việc cho rằng nguyên nhân của sự chênh lệch này là do sự thiếu hiểu biết của các nhà lãnh đạo của hai quốc gia là vô cùng phi lý. Không phải sự khác biệt về kiến thức hoặc ý định giữa John Smith và Cortés đã tạo ra mầm mống của sự khác biệt trong thời kỳ thuộc địa, và không phải sự khác biệt về kiến thức giữa các tổng thống Hoa Kỳ sau này, chẳng hạn như Teddy Roosevelt hoặc Woodrow Wilson, và Porfirio Díaz đã khiến Mexico chọn các thể chế kinh tế làm giàu cho giới chóp bu bằng cái giá phải trả của phần còn lại của xã hội vào cuối thế kỷ 19 và đầu thế kỷ 20 trong khi Roosevelt và Wilson làm ngược lại.
Thay vào đó, đó là sự khác biệt trong các ràng buộc thể chế mà các tổng thống và giới tinh hoa của các quốc gia này phải đối mặt vào lúc đó. Tương tự như vậy, các nhà lãnh đạo của các quốc gia châu Phi đã không thể phát triển đất nước họ trong suốt nửa thế kỷ qua trong điều kiện các quyền sở hữu tài sản và thể chế kinh tế không đảm bảo, làm phần lớn dân của họ nghèo. Họ làm vậy không phải vì họ cho rằng đó là các chính sách kinh tế tốt; họ làm như vậy bởi vì chẳng ai có thể làm gì họ và các chính sách này giúp họ làm giàu cho bản thân trong khi dân chúng phải khổ sở, vì đó là cách giữ quyền cai trị thông qua việc mua sự ủng hộ của các nhóm quan trọng hoặc giới chóp bu.
Kinh nghiệm của thủ tướng Ghana vào năm 1971, Kofi Busia, cho thấy giả thuyết thiếu hiểu biết có thể gây hiểu lầm như thế nào. Busia phải đối mặt với một cuộc khủng hoảng kinh tế nguy hiểm. Sau khi lên nắm quyền vào năm 1969, cũng giống như Nkrumah trước đó, ông theo đuổi các chính sách kinh tế mở rộng không bền vững và duy trì các biện pháp kiểm soát giá cả thông qua các hội đồng tiếp thị và tỷ giá hối đoái được định giá quá cao. Mặc dù Busia từng là đối thủ của Nkrumah và lãnh đạo một chính phủ dân chủ, nhưng ông phải đối mặt với nhiều ràng buộc chính trị tương tự.
Đối với Busia, các chính sách kinh tế của ông được thông qua không phải vì ông “thiếu hiểu biết” và tin rằng các chính sách này là hợp lý hay là cách lý tưởng để phát triển đất nước. Các chính sách này được chọn vì chúng giúp Busia duy trì quyền lực chính trị, cho phép chuyển nguồn lực cho các nhóm có sức mạnh chính trị, ví dụ như các khu vực thành thị, những người này cần được làm hài lòng.
Việc kiểm soát giá đã kiềm hãm các hoạt động nông nghiệp, cung cấp thực phẩm giá rẻ cho các khu vực bầu cử thành thị và tạo ra nguồn thu để tài trợ cho chi tiêu của chính phủ. Nhưng những kiểm soát này không bền vững. Ghana đã sớm phải hứng chịu hàng loạt các cuộc khủng hoảng cán cân thanh toán và thiếu hụt ngoại hối. Đối mặt với tình huống khó xử này, vào ngày 27 tháng 12 năm 1971, Busia đã ký một thỏa thuận với Quỹ Tiền tệ Quốc tế trong đó có việc phá giá sâu đồng tiền.
IMF, Ngân hàng Thế giới và toàn bộ cộng đồng quốc tế đã gây áp lực lên Busia, buộc ông thực hiện các cải cách đã được thỏa thuận. Mặc dù các tổ chức quốc tế không hề hay biết, nhưng Busia biết rằng mình đang đánh một canh bạc chính trị lớn. Hậu quả ngay lập tức của việc phá giá tiền tệ là bạo loạn và bất bình ở Accra, thủ đô của Ghana, tăng lên đến mức không thể kiểm soát cho đến khi Busia bị quân đội, do Trung tá Acheampong chỉ huy, lật đổ, và ngay lập tức đảo ngược việc phá giá đồng tiền.
Giả thuyết thiếu hiểu biết khác với các giả thuyết địa lý và văn hóa ở chỗ nó dễ dàng đưa ra gợi ý về cách “giải quyết” vấn đề nghèo đói: nếu sự thiếu hiểu biết đưa chúng ta đến tình trạng nghèo khó, những người cai trị và hoạch định chính sách được khai sáng và có hiểu biết có thể giúp chúng ta thoát khỏi tình trạng này và chúng ta sẽ có thể “tạo ra” sự thịnh vượng trên toàn thế giới bằng cách đưa ra lời khuyên đúng đắn và thuyết phục các chính trị gia thực hiện các chính sách kinh tế hợp lý. Tuy nhiên, kinh nghiệm của Busia nhấn mạnh thực tế rằng trở ngại chính đối với việc áp dụng các chính sách giúp giảm thiểu các khiếm khuyết của thị trường và khuyến khích tăng trưởng kinh tế không phải là sự thiếu hiểu biết của các chính trị gia mà là những khuyến khích và ràng buộc mà họ phải đối mặt từ các thể chế kinh tế và chính trị trong xã hội của họ.
Mặc dù giả thuyết thiếu hiểu biết vẫn được hầu hết các nhà kinh tế và giới hoạch định chính sách phương Tây tin tưởng, nó vẫn là một giả thuyết không đúng. Nó không giải thích được nguồn gốc của sự thịnh vượng trên toàn thế giới cũng như toàn cảnh của tình trạng chênh lệch phát triển kinh tế mà chúng ta thấy hiện nay — ví dụ, tại sao một số quốc gia, chẳng hạn như Mexico và Peru, chứ không phải Hoa Kỳ hoặc Anh, đã áp dụng các thể chế và chính sách làm nghèo phần lớn công dân của họ, hoặc tại sao hầu như toàn bộ khu vực châu Phi cận Sahara và phần lớn Trung Mỹ lại nghèo hơn nhiều so với Tây Âu hoặc Đông Á.
Khi các quốc gia thoát ra khỏi các thể chế đang trói buộc họ trong đói nghèo và đi vào con đường tăng trưởng kinh tế, điều này xảy ra không phải vì các nhà lãnh đạo thiếu hiểu biết đột nhiên trở nên thông minh hơn hoặc ít tư lợi hơn hoặc vì họ đã nhận được lời khuyên từ các nhà kinh tế giỏi hơn. Ví dụ, Trung Quốc, một trong những quốc gia đã chuyển đổi từ các chính sách kinh tế gây ra đói nghèo và làm hàng triệu người chết đói sang các chính sách khuyến khích tăng trưởng kinh tế. Nhưng điều này đã không xảy ra vì Đảng Cộng sản Trung Quốc cuối cùng đã hiểu rằng quyền sở hữu tập thể đối với đất nông nghiệp và công nghiệp đã tạo ra những lực cản kinh tế khủng khiếp.
Thay vào đó, Đặng Tiểu Bình và các đồng minh của ông, những người ích kỷ không kém các đối thủ của họ nhưng có lợi ích và mục tiêu chính trị khác, đã đánh bại các đối thủ hùng mạnh của họ trong Đảng Cộng sản và tiến hành một cuộc cách mạng chính trị, thay đổi hoàn toàn đường lối của đảng này. Những cải cách kinh tế của họ, tạo ra động lực thị trường trong nông nghiệp và sau đó là công nghiệp, tiếp nối từ cuộc cách mạng chính trị này. Chính chính trị đã quyết định sự chuyển đổi từ chủ nghĩa cộng sản sang các khuyến khích thị trường ở Trung Quốc, chứ không phải lời khuyên tốt hơn hoặc hiểu rõ hơn về cách thức hoạt động của nền kinh tế.
Chúng tôi cho rằng để hiểu được sự bất bình đẳng trên thế giới, chúng ta phải hiểu tại sao một số xã hội được tổ chức rất kém hiệu quả và không có lợi cho xã hội. Đôi khi, các quốc gia đã thành công trong việc cố gắng áp dụng các thể chế hiệu quả và đạt được thịnh vượng, nhưng than ôi, đây là những trường hợp hiếm hoi. Hầu hết các nhà kinh tế và nhà hoạch định chính sách đều tập trung vào cách “làm đúng”, trong khi điều thực sự cần thiết là lời giải thích tại sao các quốc gia nghèo “làm sai”.
Làm sai phần lớn không phải là do thiếu hiểu biết hay văn hóa. Như chúng tôi sẽ trình bày, các nước đang phát triển nghèo vì những người có quyền lực đưa ra những lựa chọn tạo ra nghèo đói. Họ làm sai không phải do nhầm lẫn hay thiếu hiểu biết mà là do cố ý. Để hiểu được điều này, bạn phải nhìn xa hơn kinh tế học và những lời khuyên của chuyên gia về những điều nên làm. Thay vào đó, nghiên cứu cách các quyết định được đưa ra, ai là người đưa ra quyết định và tại sao những người đó quyết định làm những gì họ đã làm. Đây là nghiên cứu về chính trị và các quá trình chính trị.
Theo truyền thống, kinh tế học đã bỏ qua chính trị, nhưng hiểu chính trị là yếu tố quan trọng để giải thích tình trạng bất bình đẳng trên thế giới. Như nhà kinh tế học Abba Lerner đã lưu ý vào những năm 1970, “Kinh tế học đã đạt được danh hiệu Nữ hoàng của Khoa học xã hội bằng cách chọn các vấn đề chính trị đã được giải quyết làm lĩnh vực của nó”. Chúng tôi sẽ lập luận rằng nỗ lực đạt được sự thịnh vượng phụ thuộc vào việc giải quyết một số vấn đề chính trị cơ bản.
Chính vì kinh tế học cho rằng các vấn đề chính trị đã được giải quyết nên không thể đưa ra một lời giải thích thuyết phục cho tình trạng bất bình đẳng trên thế giới. Việc giải thích tình trạng bất bình đẳng trên thế giới vẫn cần kinh tế học để hiểu các loại chính sách và các sắp xếp xã hội khác nhau ảnh hưởng như thế nào đến các động lực và hành vi kinh tế. Nhưng nó cũng cần chính trị.