Căng thẳng tại các vùng biển ở Châu Á do các hành động đơn phương của Trung Quốc từ lâu đã dấy lên nhiều câu hỏi về hòa bình và ổn định lâu dài, cơ sở cho phát triển chung của khu vực. Căng thẳng này không có dấu hiệu dịu bớt bất chấp quan ngại ngày càng gia tăng của quốc tế. Vì vậy, Mỹ và các nước ASEAN cần phải thiết lập và áp đặt cái giá phải trả, bên cạnh nỗ lực của chính sách đối ngoại, nhằm ngăn chặn các hành động cưỡng ép gây bất ổn của Trung Quốc ở khu vực.
 |
| Gs Carlyle A. Thayer |
Bất kỳ cuộc thảo luận nào về các chiến lược áp đặt cái giá phải trả để đối phó với tình trạng ép buộc trên Biển Đông cũng nên bắt đầu bằng một cuộc thảo luận về các thể chế và bối cảnh chủ chốt trong khu vực Đông Nam Á. Tháng 8/1967, khi các ngoại trưởng đến từ Indonesia, Malaysia, Philippines, Singapore và Thái Lan gặp gỡ tại Bangkok để thành lập Hiệp hội các quốc gia Đông Nam Á (ASEAN), họ đã tuyên bố rằng ASEAN “chào đón sự gia nhập của tất cả các nước trong khu vực Đông Nam Á”. Nguyện vọng này đã được đáp ứng trong những năm sau đó với sự gia nhập của Brunei năm 1984, Việt Nam năm 1995, Lào và Myanmar năm 1997, và Campuchia năm 1999. Tư cách thành viên của Timor Leste đang trong quá trình xem xét.
Kể từ khi thành lập, ASEAN đã tìm cách đặt mình vào trung tâm của cấu trúc an ninh khu vực Đông Nam Á, đáng chú ý nhất là việc lập ra Diễn đàn khu vực ASEAN (ARF) năm 1994, Diễn đàn ASEAN+3 năm 1997, Hội nghị thượng đỉnh Đông Á năm 2005, Hội nghị Bộ trưởng Quốc phòng các nước ASEAN mở rộng (ADMM+) năm 2010, và Diễn đàn hàng hải ASEAN mở rộng năm 2012.
ASEAN cũng đã tìm cách bảo vệ quyền tự chủ của Đông Nam Á trước sự can thiệp của các cường quốc bên ngoài. Bước đầu tiên hướng tới mục tiêu này đã được thực hiện trong Chiến tranh Lạnh với việc thông qua Tuyên bố về Khu vực Hòa bình, Tự do và Trung lập (ZOPFAN) tại Kuala Lumpur vào tháng 11/1971. Tuyên bố nêu rõ:
1. Indonesia, Malaysia, Philippines, Singapore và Thái Lan quyết tâm phát huy những nỗ lực cần thiết ban đầu để đảm bảo sự công nhận đối với, và sự tôn trọng dành cho, Đông Nam Á như một Khu vực Hòa bình, Tự do và Trung lập, không phải chịu bất kỳ hình thức hay cách thức can thiệp nào của các cường quốc bên ngoài;
2. Các nước Đông Nam Á cần có nỗ lực phối hợp để mở rộng các lĩnh vực hợp tác mà sẽ đóng góp vào sức mạnh chung, sự đoàn kết và quan hệ gần gũi hơn.
Một bước ngoặt lớn trong việc củng cố vai trò trung tâm của ASEAN trong các vấn đề an ninh khu vực và với tư cách người bảo vệ quyền tự chủ của Đông Nam Á đã đạt được trong năm 1976 với việc thông qua Hiệp ước Thân thiện và Hợp tác ASEAN (TAC) bởi những người đứng đầu nhà nước/chính phủ của 5 nước thành viên sáng lập. Hiệp ước này lưu ý nguyện vọng của các nước ASEAN “muốn thúc đẩy hòa bình, hữu nghị và hợp tác lẫn nhau về các vấn đề ảnh hưởng tới khu vực Đông Nam Á” bằng cách tuân thủ 6 nguyên tắc sau đây:
a. Cùng tôn trọng nền độc lập, chủ quyền, bình đẳng, toàn vẹn lãnh thổ và bản sắc dân tộc của tất cả các quốc gia;
b. Quyền của mỗi nước trong việc dẫn dắt sự tồn vong của dân tộc mình trước sự can thiệp, phá hoại hay ép buộc từ bên ngoài;
c. Không can thiệp vào công việc nội bộ của nhau;
d. Giải quyết các bất đồng hay tranh chấp bằng các biện pháp hòa bình;
e. Từ bỏ việc đe dọa hoặc sử dụng vũ lực;
f. Hợp tác có hiệu quả giữa các nước.
Hiệp ước Thân thiện và Hợp tác ASEAN đã “mở cửa cho sự tham gia của các quốc gia khác trong khu vực Đông Nam Á” và đã trở thành một điều kiện tiên quyết cho tư cách thành viên trong Hiệp hội. Sau đó, việc gia nhập TAC đã trở thành một yêu cầu đối với các quốc gia bên ngoài để tham gia Hội nghị thượng đỉnh Đông Á.
Cuối cùng, vào tháng 12/1995, ASEAN đã thông qua Hiệp ước Đông Nam Á không có vũ khí hạt nhân (SEANWFZ). Hiệp ước cam kết mỗi thành viên của ASEAN, ở bất cứ đâu dù trong hay ngoài khu vực, đều không được:
(a) Phát triển, sản xuất hay mua bán, sở hữu hoặc nắm quyền kiểm soát vũ khí hạt nhân;
(b) Dự trữ hoặc vận chuyển vũ khí hạt nhân bằng bất kỳ cách thức nào; hoặc
(c) Thử nghiệm hay sử dụng vũ khí hạt nhân.
Hiệp ước này lần đầu tiên xác định các giới hạn địa lý của khu vực Đông Nam Á như sau:
(a) “Khu vực Đông Nam Á không có vũ khí hạt nhân”, dưới đây gọi tắt là “Khu vực”, nghĩa là khu vực bao gồm lãnh thổ của tất cả các quốc gia trong Đông Nam Á, cụ thể là Brunei, Campuchia, Indonesia, Lào, Malaysia, Myanmar, Philippines, Singapore, Thái Lan và Việt Nam, và thềm lục địa cũng như khu đặc quyền kinh tế (EEZ) của các nước này;
(b) “Lãnh thổ” nghĩa là phần lãnh thổ trên đất liền, vùng nội thủy, lãnh hải, các vùng biển có nhiều đảo, đáy biển và tầng đất cái, và không phận phía trên những vùng này.
Mỗi thành viên mới của ASEAN được yêu cầu phải tán thành tất cả các tuyên bố và hiệp ước nêu trên.
Bước ngoặt lớn thứ hai trong nỗ lực của ASEAN nhằm đảm bảo vai trò trung tâm của mình trong các vấn đề an ninh khu vực và với tư cách là người bảo vệ quyền tự chủ của Đông Nam Á đã đến vào tháng 10/2003, khi những người đứng đầu chính phủ/nhà nước của các nước ASEAN thông qua Tuyên bố Hòa hợp ASEAN II (Tuyên bố Hòa hợp Bali II). Tuyên bố này công bố mục tiêu thành lập một Cộng đồng ASEAN “bao gồm ba cộng đồng: Cộng đồng An ninh-Chính trị ASEAN (APSC), Cộng đồng Kinh tế ASEAN và Ủy ban Văn hóa-Xã hội ASEAN” vào năm 2020. Thời hạn này sau đó đã được đẩy lên cuối năm 2015.
Tuyên bố Hoà hợp ASEAN II nêu rõ:
Hiệp ước Thân thiện và Hợp tác tại Đông Nam Á (TAC) là quy tắc ứng xử chủ chốt chi phối quan hệ giữa các quốc gia và là một công cụ ngoại giao để thúc đẩy hòa bình và ổn định trong khu vực… và Diễn đàn Khu vực ASEAN (ARF) sẽ vẫn là diễn đàn chủ yếu trong việc tăng cường hợp tác chính trị và an ninh trong khu vực châu Á-Thái Bình Dương, cũng như là trụ cột trong việc xây dựng hòa bình và ổn định trong khu vực. ASEAN sẽ tăng cường vai trò của mình trong việc thúc đẩy hơn nữa các giai đoạn hợp tác trong ARF để đảm bảo an ninh của khu vực châu Á-Thái Bình Dương.
Năm 2009, ASEAN đã thông qua một kế hoạch chi tiết cho APSC trong đó nhắc lại vị thế trung tâm và vai trò chủ động của ASEAN trong cấu trúc khu vực. Bản kế hoạch chi tiết này cũng tuyên bố rằng APSC sẽ “duy trì các công cụ chính trị hiện có của ASEAN” như ZOPFAN, ASEAN TAC, và SEANWFZ, “những công cụ đóng một vai trò then chốt trong lĩnh vực các biện pháp xây dựng lòng tin, ngoại giao phòng ngừa và các cách tiếp cận hòa bình để giải quyết xung đột”.
Khi mà ASEAN đạt tiến triển trong những kế hoạch thành lập Cộng đồng ASEAN và một Cộng đồng An ninh-Chính trị ASEAN vào cuối năm 2015, không vấn đề nào lại có thể gây chia rẽ việc đạt các mục tiêu trên bằng chính tranh chấp lãnh thổ trên Biển Đông giữa các nước thành viên ASEAN với nhau, và giữa các nước này với Trung Quốc.
I. Biển Đông – Câu hỏi hóc búa:
ASEAN lần đầu tiên nêu lên những quan ngại của mình về các tranh chấp lãnh thổ trên Biển Đông vào đầu và giữa những năm 1990. Tháng 7/1992, ASEAN ra tuyên bố đầu tiên về Biển Đông để phản ứng lại trước những căng thẳng gia tăng giữa Trung Quốc và Việt Nam (lúc đó chưa phải thành viên ASEAN) về vấn đề thăm dò dầu trong vùng biển tranh chấp. ASEAN kêu gọi những bên không được nêu tên “áp dụng kiềm chế”. Lời kêu gọi này không được ai chú ý đến, và cả Trung Quốc và Việt Nam vẫn tiến hành kiểm soát các hòn đảo nhỏ bỏ hoang và các bãi đá ngầm trong quần đảo Trường Sa.
Tháng 3/1995, ASEAN ra tuyên bố thứ hai về Biển Đông trước việc Trung Quốc chiếm bãi đá Vành Khăn (Mischief Reef), nơi Philippines tuyên bố chủ quyền. Các bộ trưởng ASEAN đã bày tỏ “sự quan ngại sâu sắc” và thúc giục hai bên “kiềm chế thực hiện những hành động gây mất ổn định tình hình”. Trong 5 năm tiếp theo, ASEAN và Trung Quốc đã bước vào các cuộc đàm phán không có kết quả về bộ Quy tắc ứng xử của các bên ở Biển Đông (COC).
Tháng 12/2002, hai bên nhất trí một cách khôn khéo về một tuyên bố chính trị không mang tính ràng buộc với tên gọi “Tuyên bố về cách ứng xử của các bên trên Biển Đông” (DOC). Điều 5 cho biết:
Các bên cam kết áp dụng tự kiềm chế trong việc thực hiện các hoạt động có thể làm phức tạp thêm hoặc leo thang các tranh chấp và ảnh hưởng đến hòa bình và ổn định, bao gồm, trong số những điều khác, việc kiềm chế hành động tới sinh sống trên các đảo không người, bãi cạn, bãi đá ngầm, cồn đảo và các cấu trúc khác, đồng thời xử lý các khác biệt của họ một cách xây dựng.
Tuyên bố ứng xử này đưa ra 4 biện pháp xây dựng lòng tin và sự tin tưởng, và 5 hoạt động mang tính hợp tác tự nguyện. Đáng chú ý nhất là, các bên đã khẳng định lại rằng “việc thông qua một bộ quy tắc ứng xử trên Biển Đông sẽ thúc đẩy hơn nữa hòa bình và ổn định trong khu vực và nhất trí hợp tác, trên cơ sở đồng thuận, hướng tới cuối cùng cũng đạt được mục tiêu này”. Phải mất thêm 25 tháng nữa trước khi ASEAN và Trung Quốc đạt được thỏa thuận về các điều khoản tham chiếu cho một nhóm làm việc chung ASEAN-Trung Quốc (JWG) để thi hành DOC. JWG đã dành 6 năm tiếp theo để tranh luận về 21 bản dự thảo trước khi họ nhất trí về Hướng dẫn thực hiện DOC vào năm 2011.
Tháng 1/2012, ASEAN và Trung Quốc nhất trí thành lập 4 ủy ban chuyên gia về nghiên cứu khoa học hàng hải, bảo vệ môi trường, tìm kiếm và cứu nạn, và tội phạm xuyên quốc gia, dựa trên 4 trong số 5 hoạt động hợp tác được nêu trong DOC năm 2002. Đáng chú ý là, không ủy ban chuyên gia nào về an toàn hàng hải và thông tin liên lạc trên biển được thành lập do bản chất dễ gây tranh cãi của nó.
Hai năm nữa đã trôi qua trước khi ASEAN và Trung Quốc cuối cùng cũng bắt đầu các cuộc tham vấn chính thức đầu tiên của mình về một COC trong khuôn khổ Nhóm làm việc chung về việc Thực hiện DOC. Tháng 2/2015, bất chấp các cuộc họp sau đó của JWG, không một biện pháp xây dựng lòng tin hay hoạt động hợp tác nào được bắt đầu.
Gần đây nhất, tại một cuộc gặp riêng của các bộ trưởng ngoại giao ASEAN tổ chức tại Malaysia vào cuối tháng 1/2015, theo lời chủ tịch ASEAN, “các bộ trưởng đã chỉ đạo các quan chức cấp cao của chúng ta tăng cường các nỗ lực hướng tới thực thi đầy đủ và có hiệu quả Tuyên bố về cách ứng xử của các bên trên Biển Đông và hợp tác mạnh mẽ hướng tới sớm ký kết bộ Quy tắc ứng xử trên Biển Đông”.
Kể từ năm 2009, khi Bắc Kinh chính thức đệ trình bản đồ “đường chín đoạn” đầy tham vọng của mình để tuyên bố chủ quyền với mọi đặc điểm địa hình (đá, bãi đá, bãi cát ngầm dưới mặt biển và các hòn đảo) và vùng biển tiếp giáp, bao gồm khoảng 62% hoặc hơn diện tích Biển Đông, Trung Quốc đã tiến hành một số hành động quyết đoán – nếu không muốn nói là hung hăng – để củng cố và mở rộng quyền kiểm soát trên Biển Đông. Những hành động này bao gồm và không giới hạn trong các vụ việc:
• Quấy rối ngư dân Việt Nam, Philippines và các nước khác hoạt động trong vùng nước nằm trong “đường chín đoạn” của Trung Quốc ở Biển Đông, bao gồm đâm thủng, đánh đắm, phá hủy và/hoặc ăn cắp tài sản, bắt giữ thuyền viên và tịch thu các mẻ cá của họ;
• Đe dọa và/hoặc cắt cáp của các tàu tham gia thăm dò địa chất trong các vùng đặc quyền kinh tế của Việt Nam và Philippines;
• Thực sự sáp nhập Bãi cạn Scarborough và tranh giành bãi Cỏ mây (Second Thomas Shoal) – những nơi Philippines đã tuyên bố chủ quyền và duy trì một đơn vị đồn trú nhỏ của thủy quân lục chiến trên đó – Trung Quốc đã cho các tàu chấp pháp biển có vũ trang thường trú trong vùng biển lân cận và quấy phá những nỗ lực tiếp tế cho đội thủy quân lục chiến của Philippines;
• Khuyến khích ngư dân Trung Quốc đánh bắt trộm trong những vùng biển nơi tuyên bố “đường chín đoạn” của Trung Quốc chồng lấn với vùng đặc quyền kinh tế của các quốc gia ven biển;
• Sử dụng các tàu chấp pháp biển của Trung Quốc để ép buộc chính quyền các nước Đông Nam Á thả những ngư dân Trung Quốc đã bị bắt vì đánh bắt cá trái phép;
• Triển khai dàn khoan dầu khổng lồ HD 981, được hộ tống bởi một hạm đội 80-100 tàu (bao gồm tàu chiến hải quân, các tàu của cơ quan chấp pháp biển, tàu kéo, và tàu đánh bắt cá kết hợp với lực lượng dân quân Trung Quốc) vào vùng đặc quyền kinh tế của Việt Nam và sử dụng những chiến thuật như đâm thủng và phun vòi lửa áp suất cao chống lại các tàu của Lực lượng bảo vệ bờ biển và Lực lượng Giám sát đánh bắt cá của Việt Nam;
• Quấy rối và các cuộc đụng độ nguy hiểm khác với các tàu và máy bay thuộc Lực lượng Hải quân Mỹ hoạt động trong vùng biển và không phận quốc tế trên Biển Đông (chẳng hạn như tàu USS Cowpens và máy bay tuần tra hàng hải P-8 Poseidon); và
• Các hoạt động xây dựng và cải tạo đất quy mô lớn đối với 5 đặc điểm địa hình trên Biển Đông, bao gồm việc xây dựng một đường băng và bến cảng đủ cho các tàu quân sự cập bến.
Trong suốt những năm phát triển của ASEAN, các văn bản chính sách lớn và các hiệp ước của tổ chức này đã ngấm ngầm hay công khai gộp lĩnh vực hàng hải của các nước Đông Nam Á bên trong phạm vi địa lý của những nước này. Như đã lưu ý ở trên, SEANWFZ xác định ranh giới địa lý của Đông Nam Á là bao gồm lãnh thổ trên đất liền, các vùng nội thủy, lãnh hải, các vùng nước thuộc quần đảo, các vùng đặc quyền kinh tế, thềm lục địa, đáy biển và tầng đất cái, và không phận phía trên các vùng này.
Những hành động quyết đoán và hung hăng của Trung Quốc, đặc biệt kết hợp với các hoạt động cải tạo đất gần đây, đã thể hiện không gì khác hơn ngoài sự cắt bỏ một cách chậm rãi và có chủ tâm trung tâm hàng hải của ASEAN ra khỏi khu vực Đông Nam Á. Các hành động của Trung Quốc đe dọa sẽ làm suy yếu nỗ lực suốt 48 năm của ASEAN để thúc đẩy quyền tự chủ của Đông Nam Á trước sự can thiệp từ bên ngoài thông qua việc thay đổi “những thực tế trên thực địa” bằng cách sáp nhập Biển Đông và đặt nó dưới quyền kiểm soát hành chính cũng như quân sự của Trung Quốc.
Trung Quốc cũng có ý đồ làm suy yếu sự đảm bảo an ninh và các liên minh của Mỹ bằng cách sử dụng các tàu chấp pháp biển dân sự và các đội tàu đánh cá để thận trọng tiến hành các hành động được dàn xếp cẩn thận bao gồm hăm dọa và ép buộc đối với Philippines và Việt Nam, thúc đẩy quyền kiểm soát vật chất của Trung Quốc trên Biển Đông – một mưu kế mà Mỹ vẫn chưa tìm ra cách đối phó hiệu quả. Cuối cùng, Trung Quốc tìm cách lợi dụng sự khác biệt giữa các nước thành viên ASEAN và thu hút ASEAN vào các thỏa thuận an ninh riêng biệt của Đông Á, từ đó làm suy yếu vai trò trung tâm của ASEAN trong các vấn đề an ninh khu vực.
Những phần tiếp theo đưa ra đề xuất để áp đặt cái giá phải trả cho những nỗ lực đơn phương của Trung Quốc nhằm thay đổi hiện trạng trong lĩnh vực hàng hải của Đông Nam Á.
II. Sự lãnh đạo của Mỹ và sử dụng các quan hệ đối tác cùng với các liên minh:
Không chắc bất kỳ một chiến lược áp đặt cái giá phải trả nào cũng sẽ ngăn cản được Trung Quốc khỏi tiến trình hành động hiện tại của nước này. Có nhiều khả năng rằng nhiều chiến lược áp đặt cái giá phải trả chồng chéo được thực hiện bởi nhiều tập hợp các bên tham gia khác nhau sẽ hiệu quả hơn.
Phần này sẽ xem xét hai phương án để Mỹ vừa tự mình hoạt động nhưng cũng vừa kết hợp với các đồng minh và các đối tác an ninh – đó là một “chiến dịch chiến tranh thông tin”, và các đợt triển khai, tập trận chung và kết hợp giữa các lực lượng bảo vệ bờ biển.
Trước hết, Mỹ cần đi đầu trong một chiến dịch “chiến tranh thông tin” để công khai những chi tiết về các hoạt động đơn phương gây mất ổn định của Trung Quốc trên Biển Đông, đảm bảo rằng thông tin này được đặt trong phạm vi sử dụng chung cho giới truyền thông, các học giả, các chuyên gia an ninh, các nhà phân tích khác và các quan chức dân cử. Chẳng hạn, cần yêu cầu Bộ Quốc phòng gộp một phần chi tiết về các hoạt động của Trung Quốc trên Biển Đông trong Báo cáo hàng năm trước Quốc hội: Các phát triển về Quân sự và An ninh liên quan đến nước Cộng hòa nhân dân Trung Hoa. Cần yêu cầu Tư lệnh Bộ chỉ huy Thái Bình Dương Mỹ báo cáo chi tiết về các hoạt động của Trung Quốc trên Biển Đông trong báo cáo hàng năm của mình trước các Ủy ban quân lực tương ứng của Hạ viện và Thượng viện.
Những quan chức Mỹ tham gia các cuộc họp về an ninh liên quan đến ASEAN như ARF, Diễn đàn hàng hải ASEAN mở rộng, và Hội nghị Bộ trưởng Quốc phòng các nước ASEAN mở rộng (ADMM+) nên sử dụng những dịp này để cung cấp các tóm tắt về bối cảnh chi tiết của các hoạt động của Trung Quốc trên Biển Đông. Những học giả Mỹ thường xuyên tham gia các cuộc hội nghị và hội thảo khu vực Lộ trình 1,5 và Lộ trình 2 nên được cung cấp những bản tóm tắt này trên cơ sở tự nguyện.
Bộ Quốc phòng và Bộ Ngoại giao cần cung cấp vốn và các hỗ trợ khác cho các cơ quan tư vấn chiến lược có cơ sở tại Mỹ để nghiên cứu và báo cáo về các hoạt động hiện nay của Trung Quốc trên Biển Đông, và cách mà những hoạt động này có thể gây ảnh hưởng bất lợi cho an ninh khu vực. Nguồn vốn luôn phải sẵn sàng để hỗ trợ các cuộc hội thảo và hội nghị chuyên ngành trong đó các quan chức và học giả Đông Nam Á đều được mời.
Mục đích của chiến dịch “chiến tranh thông tin” là duy trì sức ép công khai không ngừng đối với Trung Quốc để nước này phải minh bạch hơn về các hoạt động của mình và khiến các hành động của mình phù hợp với các quy chuẩn khu vực như điều khoản tự kiềm chế trong DOC. Một mục tiêu khác của chiến dịch này là để chống lại sự tuyên truyền của Trung Quốc.
Thứ hai, Mỹ cần phát triển một chiến lược để chống lại các hoạt động của Trung Quốc, sử dụng chủ yếu – nhưng không phải riêng biệt – các phương tiện phi quân sự. Theo chiến lược mới này, Mỹ nên tránh đối đầu trực tiếp với các tàu chiến của Lực lượng Hải quân thuộc Quân Giải phóng Nhân dân Trung Quốc (PLAN) bằng các lực lượng hải quân của mình. Hải quân Mỹ cũng không nên đối đầu trực tiếp với các tàu chấp pháp bán quân sự và các tàu đánh cá của Trung Quốc bởi điều này sẽ làm tăng nguy cơ xung đột và/hoặc làm một số nước Đông Nam Á lánh xa vì sợ.
Mỹ cần thực hiện một chiến lược áp đặt cái giá phải trả liên quan đến việc hợp tác chung và kết hợp giữa các cơ quan hàng hải dân sự của các cường quốc bên ngoài cùng chung chí hướng, cùng với Philippines và Việt Nam. Chiến lược này cần được tiến hành trên ba cấp độ: giữa các đối tác đối thoại ASEAN chung chí hướng (Australia, Nhật Bản, Hàn Quốc, New Zealand và Ấn Độ); cấp độ đa phương với các đồng minh và đối tác an ninh khu vực; và cấp độ song phương với các nước trong khu vực.
Mỹ cần sử dụng hai cuộc đối thoại an ninh ba bên của mình (Mỹ-Nhật-Australia và Mỹ-Nhật-Ấn Độ), đồng thời thúc đẩy đối thoại an ninh bốn bên với Ấn Độ, Nhật Bản và Australia, để phối hợp các cách tiếp cận của những nước này với ASEAN nói chung và từng nước Đông Nam Á nói riêng. Chẳng hạn, năm 2014, Việt Nam được cho là đã tiến hành thăm dò ngoại giao cho một cuộc đối thoại an ninh ba bên với Nhật Bản và Mỹ. Cần theo đuổi kiểu dàn xếp đặc biệt này.
Nhật Bản, Mỹ và Australia hiện đang cung cấp hỗ trợ vật chất cho Philippines để nâng cao năng lực của nước này về an ninh hàng hải, bao gồm việc cung cấp các tàu tuần tra và huấn luyện. Sự trợ giúp này cần phải được tăng cường và phối hợp tốt hơn thông qua hợp tác chặt chẽ hơn cả về mặt song phương và đa phương. Nó có thể đóng vai trò như một hình mẫu cho các hoạt động tương tự bởi các lực lượng bảo vệ bờ biển bên ngoài và trong khu vực.
Cùng lúc đó, Mỹ và các cường quốc hàng hải khác, như Nhật Bản, có thể tiến hành các hoạt động can dự song phương riêng của mình. Mỹ và Việt Nam đã có một thỏa thuận hợp tác giữa các lực lượng bảo vệ bờ biển của hai nước, nhưng thỏa thuận này đòi hỏi phải có huấn luyện trên đất liền dưới hình thức các khóa học ngắn hạn. Hợp tác Việt-Mỹ hiện cần được đưa ra ngoài khơi dưới hình thức diễn tập huấn luyện chung mà dần dần sẽ mở rộng phạm vi từ tìm kiếm và cứu nạn thành các cuộc tập trận chống cướp biển và tuần tra giám sát hàng hải.
Việt Nam gần đây đã tham gia Sáng kiến An ninh Chống phổ biến vũ khí. Điều này đã mang lại một cơ hội cho Mỹ để giúp Việt Nam phát triển hơn nữa năng lực của mình về nhận thức lĩnh vực hàng hải.
Mục tiêu của những tương tác hàng hải này là để xây dựng lòng tin nhằm đạt đến giai đoạn khi cả hai bên có thể nhất trí trao đổi quan sát viên về tàu và máy bay tuần tra của mỗi bên. Ban đầu việc trao đổi này có thể diễn ra trong các cuộc tập trận huấn luyện theo kế hoạch; theo thời gian nó có thể dẫn đến việc bố trí chung các sĩ quan thuộc Lực lượng bảo vệ bờ biển cho việc triển khai lâu dài hơn. Các cuộc tuần tra chung nên được thực hiện hoặc trong vùng đặc quyền kinh tế của các quốc gia ven biển hoặc trên vùng biển được cho là nằm trong “đường chín đoạn” của Trung Quốc.
Mô hình này có thể được mở rộng để bao gồm các hoạt động tương tự giữa lực lượng bảo vệ bờ biển của Mỹ và Philippines, lực lượng bảo vệ bờ biển của Nhật Bản và Philippines, và lực lượng bảo vệ bờ biển của Philippines và Việt Nam. Theo thời gian, các thỏa thuận song phương này có thể được mở rộng thành các cuộc diễn tập ba bên hoặc thậm chí đa bên. Trung Quốc sẽ phải đối đầu với sự bất ổn của việc trực tiếp thách thức các tàu chở các quan chức hàng hải từ Mỹ hoặc các đồng minh hiệp ước của nước này. Điều này có thể liên quan đến, chẳng hạn như, việc triển khai nhân viên từ lực lượng bảo vệ bờ biển của Mỹ và Nhật Bản lên các tàu bảo vệ bờ biển được Philippines và Việt Nam vận hành. Nó cũng có thể bao gồm một sự kết hợp các nhân viên chấp pháp biển của Philippines và Việt Nam.
Máy bay giám sát trên biển thuộc Hải quân Mỹ có căn cứ tại Philippines theo Hiệp định Hợp tác Quốc phòng Tăng cường gần đây có thể tiến hành các chuyến bay với các quan sát viên quân sự của Philippines. Máy bay giám sát trên biển của Hải quân Mỹ cũng có thể được triển khai trên Biển Đông và hạ cánh tại Việt Nam trên một cơ sở tạm thời trước khi quay lại căn cứ của họ ở Philippines. Máy bay tuần tra trên biển của Mỹ cũng có thể tiến hành các nhiệm vụ giám sát trên biển chung với các đối tác từ Philippines và Việt Nam. Nhân viên quân sự Mỹ có thể bay trên máy bay trinh sát của Philippines và Việt Nam với tư cách quan sát viên và ngược lại.
Các nhà phân tích an ninh khu vực dự kiến Trung Quốc tiếp tục gia tăng các cuộc phô trương lực lượng hải quân hung hăng hàng năm trên Biển Đông từ tháng 5 đến tháng 8. Điều này đã tạo một cơ hội cho Hải quân Mỹ và Lực lượng phòng vệ trên biển của Nhật Bản tổ chức một loạt các cuộc tập trận hàng hải liên tục và các chuyến bay giám sát với Việt Nam, Philippines và các quốc gia khu vực có chung chí hướng khác trước khi có sự xuất hiện của các lực lượng Trung Quốc mỗi năm. Chi tiết của tất cả các hoạt động này phải hoàn toàn minh bạch với tất cả các nước khu vực, bao gồm cả Trung Quốc.
Mỹ và các đồng minh hiệp ước của mình nên tiến hành các hoạt động hải quân thường xuyên, nhằm khẳng định quyền tự do hàng hải và tự do bay qua vùng nước và không phận gần các hòn đảo nhân tạo hiện đang được Trung Quốc xây dựng, để ngăn cản Trung Quốc đưa ra các yêu sách chủ quyền quá đáng đối với không gian trên biển hoặc đe dọa các lực lượng hải quân trong khu vực.
Chiến lược áp đặt cái giá phải trả gián tiếp đã mang lại cho Mỹ các cách thức để đưa ra những biểu hiện thực tế trước chính sách có tính tuyên bố của mình về việc phản đối sự đe dọa và cưỡng ép giải quyết các tranh chấp lãnh thổ. Một chiến lược gián tiếp không đòi hỏi Mỹ phải đối đầu trực tiếp với Trung Quốc. Chiến lược này đặt trách nhiệm lên Trung Quốc trong việc quyết định đánh liều đối đầu với những đội hình kết hợp các lực lượng bảo vệ bờ biển cùng các tàu hải quân và máy bay liên quan tới Mỹ, Nhật Bản, Philippines, Việt Nam và các quốc gia cùng chí hướng khác.
Các lực lượng trên biển và trên không phối hợp này sẽ hoạt động trong các vùng biển và không phận quốc tế nằm vắt qua “đường chín đoạn” của Trung Quốc. Việc trao đổi lực lượng trên biển và trên không trong tất cả các cuộc diễn tập có thể thúc đẩy sự răn đe. Mục tiêu sẽ là duy trì sự hiện diện trên biển và trên không liên tục để ngăn chặn Trung Quốc sử dụng đe dọa và ép buộc đối với Việt Nam, Philippines và các nước khác trong khu vực bằng cách gia tăng nguy cơ đối đầu trực tiếp với Mỹ hoặc một đồng minh hiệp ước của Mỹ. Quy mô và cường độ của những hoạt động diễn tập này có thể được biến đổi để ứng phó với nhịp độ của các hoạt động trên biển của Trung Quốc.
III. Một chiến lược áp đặt cái giá phải trả gián tiếp đối với ASEAN:
ASEAN với tư cách là một tổ chức khó có khả năng hỗ trợ về mặt tập thể cho chiến lược áp đặt cái giá phải trả gián tiếp được đề xuất ở trên, bởi điều này sẽ dẫn đến cuộc đối đầu chính trị trực tiếp với Trung Quốc. Tuy nhiên, ASEAN có thể theo đuổi một chiến lược áp đặt cái giá phải trả gián tiếp sử dụng các phương tiện pháp lý, ngoại giao và chính trị mà sẽ củng cố quyền tự chủ của Đông Nam Á và vai trò trung tâm của ASEAN trong cấu trúc khu vực. Một đặc điểm trọng tâm của chiến lược này có thể là việc thông qua Hiệp ước Thân thiện và Hợp tác ASEAN trong lĩnh vực hàng hải của Đông Nam Á (dưới đây gọi là “Hiệp ước”).
Các giới hạn địa lý của lĩnh vực hàng hải Đông Nam Á, theo sau SEANWFZ, phải bao gồm các các vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa tương ứng của tất cả các nước thành viên ASEAN (và các thành viên trong tương lai). Hiệp ước này cần có một nghị định thư trong đó mời tất cả các đối tác đối thoại ASEAN cùng ký kết. Hiệp ước này về thực chất sẽ là một quy tắc ứng xử mang tính ràng buộc đối với lĩnh vực hàng hải của Đông Nam Á.
Việc ASEAN kiên trì theo đuổi các biện pháp xây dựng lòng tin theo DoC và một bộ Quy tắc ứng xử mang tính ràng buộc trên Biển Đông với Trung Quốc, tuy là một mục tiêu an ninh quan trọng, về cơ bản vẫn có thiếu sót vì 5 lý do sau:
a) Trước hết, phương pháp tiếp cận này làm tăng thêm sự chia rẽ trong ASEAN giữa (a) các nước yêu sách chủ quyền tuyến đầu, Philippines và Việt Nam, và các nước yêu sách chủ quyền khác, Brunei và Malaysia, và (b) các nước có yêu sách và không yêu sách, do đó làm suy yếu sự đoàn kết của ASEAN.
b) Thứ hai, Trung Quốc sẽ không đồng ý với một COC mang tính ràng buộc có vị thế hiệp ước; điều này sẽ dẫn đến một COC thỏa hiệp mà không đáp ứng được các mối bận tâm về an ninh và các mối bận tâm khác của các quốc gia yêu sách của Đông Nam Á.
c) Thứ ba, vì ASEAN và Trung Quốc đã nhất trí tiến hành tham vấn về việc soạn thảo một COC trên cơ sở đồng thuận, Trung Quốc có thể hoãn các thủ tục này vô hạn định.
d) Thứ tư, vì không thống nhất được giới hạn thời gian và lộ trình cho tiến trình này, Trung Quốc có thể tiếp tục củng cố sự hiện diện của mình tại Biển Đông và mở rộng quyền kiểm soát thực tế của mình trên các vùng biển chồng lấn với các vùng đặc quyền kinh tế của các quốc gia ven biển.
e) Thứ năm, không thể xác định được khu vực địa lý của bản COC do ASEAN đề xuất cho đến khi Trung Quốc hoặc làm rõ hoặc rút lại tuyên bố “đường chín đoạn” của mình trên Biển Đông.
Tại sao ASEAN phải thông qua một Hiệp ước Thân thiện và Hợp tác trong lĩnh vực hàng hải của Đông Nam Á? Có 5 lý do:
a) Trước hết, an ninh của lĩnh vực hàng hải của Đông Nam Á không thể chia cắt được đối với tất cả các nước thành viên ASEAN, dù là quốc gia ven biển hay nằm trong đất liền. Vì tập trung hoàn toàn vào Biển Đông, COC không bao quát nhiều tuyến đường thủy rất quan trọng khác đối với các nước ASEAN, bao gồm các cách tiếp cận trên biển tới eo biển Malacca trên bờ biển phía Tây của Myanmar, Thái Lan và Indonesia; Vịnh Thái Lan, vùng biển xung quanh quần đảo Indonesia; hoặc các vùng biển về phía Bắc, Đông và Nam của quần đảo Philippines.
b) Thứ hai, luật pháp quốc tế, bao gồm Công ước Liên hợp quốc về Luật biển (UNCLOS), áp dụng như nhau trên toàn lĩnh vực hàng hải của Đông Nam Á và không chỉ ở Biển Đông. Nó có thể áp dụng cho tất cả các nước.
c) Thứ ba, Hiệp ước này sẽ đưa vào các quy chuẩn và nghĩa vụ pháp lý mà khó có khả năng được bao gồm trong COC.
d) Thứ tư, Trung Quốc sẽ bị đặt dưới sức ép phải tham gia cùng các đối tác đối thoại khác trong việc tán thành Hiệp ước này hoặc chịu các cái giá phải trả chính trị của việc nằm ngoài các điều khoản của nó.
e) Thứ năm, Hiệp ước này sẽ củng cố tình đoàn kết ASEAN và quyền tự chủ của Đông Nam Á bằng cách đặt ASEAN vào trung tâm của các mối quan hệ với các cường quốc hàng hải bên ngoài. Hiệp ước này sẽ khắc phục những khác biệt giữa các nước yêu sách chủ quyền và không yêu sách chủ quyền bằng cách biến tất cả các nước thành viên thành các cổ đông, bao gồm Campuchia, Myanmar, và nước Lào nằm hoàn toàn trong đất liền. Hiệp ước này cũng sẽ củng cố bản sắc tập thể và pháp lý của ASEAN, đồng thời tăng cường khả năng đối phó với các cường quốc bên ngoài của tổ chức này.
Điều gì cần được bao gồm trong một Hiệp ước Thân thiện và Hợp tác trong lĩnh vực hàng hải của Đông Nam Á?
a) Lời nói đầu của Hiệp ước phải bao gồm các cam kết của tất cả các thành viên ASEAN để khiến các ranh giới trên biển và tuyên bố lãnh thổ phù hợp với luật pháp quốc tế, bao gồm UNCLOS, với sự chú ý đặc biệt tới việc loại bỏ các đường cơ sở thừa và phân biệt rõ ràng các đảo với bãi đá vì các mục tiêu phân định hàng hải.
b) Hiệp ước phải bao gồm các điều khoản về thiết lập một ủy ban độc lập gồm các chuyên gia kỹ thuật và pháp lý, những người có thể được cần đến để hỗ trợ trong việc xác định đường cơ sở và phân loại các quần đảo, bãi đá.
c) Hiệp ước phải đưa tất cả các bên đi đến ký kết phản đối việc đe dọa sử dụng và sử dụng vũ lực để giải quyết các tranh chấp giữa họ về chủ quyền lãnh thổ và quyền chủ quyền, và phản đối việc phá vỡ trật tự tốt đẹp trên biển, bao gồm an toàn hàng hải và an toàn bay trên vùng trời nước khác.
d) Hiệp ước phải bao gồm một cam kết giải quyết tất cả các tranh chấp còn tồn đọng liên quan đến các đặc điểm địa hình trên biển Đông Nam Á, các vùng đặc quyền kinh tế chồng lấn và việc phân định thềm lục địa giữa các nước thành viên ASEAN.
e) Hiệp ước phải kết hợp tham chiếu các hiệp ước ASEAN trước đây, như là TAC và SEANWFZ, và các công ước hàng hải quốc tế như UNCLOS, Công ước nghiêm cấm các hành động bất hợp pháp chống lại sự an toàn của việc qua lại trên biển, Bộ quy tắc cho các vụ đụng độ bất ngờ trên biển, và các công ước tương đương khác.
f) Hiệp ước phải bao gồm một cam kết mang tính ràng buộc để giải quyết tất cả các tranh chấp thông qua các biện pháp hòa bình, bao gồm đàm phán chính trị-ngoại giao, trung gian hòa giải của bên thứ ba, hoặc trọng tài luật pháp quốc tế.
g) Hiệp ước này nên bao gồm một điều khoản về việc phi quân sự hóa các quần đảo và bãi đá, nghiêm cấm triển khai các loại hệ thống vũ khí cụ thể, như tên lửa chống tàu có căn cứ trên đất liền. Tuy nhiên, vì mục tiêu an ninh chung, bao gồm bảo vệ chống lại nạn cướp biển và tội phạm có vũ trang, Hiệp ước cần cho phép lực lượng bảo vệ bờ biển và cảnh sát đóng quân trên những đặc điểm địa hình có người ở.
h) Hiệp ước phải bao gồm một điều khoản yêu cầu tất cả các bên ký kết hợp tác trong các nghiên cứu khoa học về hàng hải, ô nhiễm môi trường biển, quản lý đánh bắt cá, tìm kiếm và cứu nạn, chống cướp biển, và các lĩnh vực thỏa thuận khác.
i) Cuối cùng, Hiệp ước cần có điều khoản cho việc thiết lập một cơ chế giải quyết các khiếu nại và tranh chấp có thể phát sinh. Một cơ chế như vậy nên được bao gồm trong Hội đồng Cộng đồng Chính trị-An ninh ASEAN.
Bản thân những đề xuất được trình bày trong bài viết khó có khả năng khiến Trung Quốc ngừng các hoạt động đơn phương gây bất ổn của mình tại Biển Đông. Những gợi ý này được đưa ra nhằm gia tăng áp lực chính trị đối với Trung Quốc để nước này hành động theo đúng luật pháp quốc tế và các chuẩn mực khu vực bằng cách loại Trung Quốc khỏi thế chủ động. Bên cạnh các hành động mà có thể được đảm trách bởi Mỹ và các đối tác đối thoại của ASEAN cùng chí hướng trong hợp tác với các quốc gia yêu sách chủ quyền, những đề xuất trên cũng nhằm mục đích củng cố sự tự chủ của Đông Nam Á.
Cuối cùng, các đề xuất trong báo cáo này cần được kết hợp với các chiến lược áp đặt cái giá phải trả khác được nêu trong các văn bản khác trong loạt bài này để tạo ra một mạng lưới áp lực chồng chéo đối với Trung Quốc buộc chấp nhận hiện trạng mới./.
Bài viết của Giáo sư Carlyle A. Thayer, đăng trên trang mạng Trung Tâm An ninh Mỹ Mới (CNAS)
Theo Duy Anh (gt) (Nghiên Cứu Biển Đông)