Ai sẽ trả “vạ nợ” cho các nhà độc tài?
Michael Kremer & Seema Jayachandran
Khi cộng đồng quốc tế muốn đặt áp lực lên một chính quyền độc tài, họ thường sử dụng các biện pháp trừng phạt kinh tế. Tuy nhiên, các hình thức trừng phạt kinh tế thông dụng thường không hiệu quả và có khi bị coi là vô nhân đạo. Chính phủ bị nhắm vào có thể hứa hẹn cho tác nhân thứ ba nhiều lợi ích để tìm cách tránh lệnh trừng phạt. Thành phần thứ ba này là những kẻ buôn lậu và thậm chí các chính phủ khác. Với hình thức cấm vận, chúng thường gây thiệt hại cho người dân hơn là cho chính phủ sở tại, khiến dân chúng nghèo nàn và kiệt quệ. Giáo sư Michael Kremer (ĐH Harvard) đề xuất một hình thức trừng phạt khác – lệnh cấm cho vay.
Không giống như chế tài thương mại, lệnh cấm cho vay sẽ tự trừng phạt đối tượng. Không những nó không tạo cơ hội cho đối tượng thứ ba trục lợi, mà nó còn loại bỏ một số chủ nợ cho vay như ngân hàng – người nắm giữ trái phiếu, cùng các chính phủ – hợp tác với các nhà độc tài, cho vay những khoản nợ có thể làm giàu cho họ. Lệnh cấm cho vay có hiệu quả hơn cấm vận thương mại và sẽ áp lực các nhà độc tài phải thực hiện cải cách cần thiết. Bởi các nhà độc tài đã bị giảm thiểu khả năng vay nợ bên ngoài để rồi biển thủ số tiền vay được hoặc sử dụng số tiền đó trong việc đàn áp người dân.
Đồng thời, lệnh cấm vận cho vay bảo vệ lợi ích của người dân vì giúp họ thoát khỏi trách nhiệm hoàn trả số nợ tích lũy sau khi thoát khỏi sự kềm kẹp của nhà cầm quyền bất chính. Chìa khóa dẫn đến lệnh cấm cho vay là một khái niệm gọi là “odious debt”, tạm dịch là “vạ nợ”.
Vạ Nợ (Odious Debt)
Theo luật pháp của hầu hết các quốc gia trên thế giới, các cá nhân không phải trả tiền nợ do người khác vay gian lận bằng tên của họ. Tương tự như thế, một công ty không cần phải chịu trách nhiệm với những hợp đồng mà người lãnh đạo ký kết khi không có thẩm quyền. Nhưng, luật pháp quốc tế lại không miễn trừ công dân khỏi trách nhiệm trả nợ mà nhà độc tài vay mượn vì mục đích cá nhân hay vì những mục đích bất chính khác.
Điều phi lý này không phải không có ai chú ý đến. Trong các cuộc đàm phán hòa bình năm 1898 sau Chiến tranh Tây Ban Nha – Hoa Kỳ, chính phủ Hoa Kỳ cho rằng cả Hoa Kỳ lẫn Cuba không cần chịu trách nhiệm về khoản nợ mà những kẻ thực dân cai trị Cuba vay khi không có sự đồng thuận của người dân và cũng chẳng vì lợi ích của người dân. Mặc dù Tây Ban Nha không bao giờ chấp nhận tính hợp lý của lập luận này, Hoa Kỳ đã thắng thế và Tây Ban Nha buộc phải gánh số nợ Cuba vay mượn, theo hiệp ước hòa bình Paris.
Liên bang Xô Viết cũng từng bác bỏ những khoản nợ còn tồn đọng của Sa Hoàng vào năm 1921 thông qua một lập luận tương tự.
Các nhà nghiên cứu pháp lý sau đó đã xây dựng một học thuyết về “vạ nợ”, lý luận rằng nợ công không nên chuyển giao cho chính phủ kế nhiệm nếu nó phát sinh không có sự đồng ý của người dân và không đem lại lợi ích cho người dân. Một số học giả đã thêm vào điều kiện cho rằng phía cho vay đã biết rõ về những điều này (thiếu vắng sự đồng thuận và lợi ích của người dân) khi cho những chính phủ cướp bóc và độc tài vay tiền.
Bắt đầu vào cuối thập niên 90, một chiến dịch vận động toàn thế giới có tên là Jubilee 2000 đã cố gắng gây sự chú ý của thế giới đến với khái niệm về vạ nợ. Họ mời các nhân vật nổi tiếng từ ngôi sao nhạc pop Bono đến Giáo hoàng John Paul II diễn thuyết trong một cuộc vận động đồ sộ nhằm giải trừ nợ của các quốc gia thuộc thế giới thứ ba. Nhưng, học thuyết vạ nợ đã không có sức hút mạnh đối với luật quốc tế. Luật quốc tế vẫn đòi hỏi các quốc gia phải chịu trách nhiệm trả những khoản nợ bất hợp pháp.
Ví dụ bằng chế độ phân biệt chủng tộc ở Nam Phi, họ vay mượn các ngân hàng tư nhân suốt thập niên 80 trong khi phần lớn ngân sách được dùng tài trợ quân đội và cảnh sát để đàn áp những người dân gốc Phi. Giờ đây, người dân Nam Phi gánh chịu số nợ của những kẻ đã đàn áp họ. Tổng giám mục ở Cape Town đã từng vận động để xem số nợ thời phân biệt chủng tộc là vạ nợ và được xóa đi. Ủy ban Hòa Giải và Sự Thật của Nam Phi cũng đã từng lên tiếng tương tự. Nhưng chính phủ thời hậu phân biệt chủng tộc đã chấp nhận trách nhiệm trả nợ vì lo ngại việc xóa nợ sẽ gây ảnh hưởng xấu đến các cơ hội thu hút các nhà đầu tư nước ngoài. Thật vậy, các bộ trưởng cấp cao của họ đã gạt bỏ một vụ kiện đòi bồi thường từ các ngân hàng đã cho chính phủ phân biệt chủng tộc vay tiền với lý do “chúng tôi đang thương thảo với chính các công ty được nêu trong đơn kiện về việc đầu tư vào Nam Phi thời hậu phân biệt chủng tộc.”
Tương tự như vậy, mặc dù Anastasio Somoza đã chiếm đoạt khoản tiền từ 100 triệu đến 500 triệu USD từ ngân khố Nicaragua cho đến khi ông ta bị lật đổ vào năm 1979; và lãnh đạo của Mặt trận Giải phóng Quốc gia Sandinista – ông Daniel Ortega đã kiến nghị với Hội đồng LHQ rằng chính phủ của ông sẽ phủ nhận trách nhiệm đối với khoản nợ của Somoza, ông đã nhanh chóng thay đổi quyết định sau khi xét lại lời khuyên của đồng minh ở Cuba về việc phủ nhận nợ là “dại dột” cách ly chính họ với các nước tư bản phương Tây.
Nhiều nhà độc tài khác cũng đã vay mượn từ nước ngoài, biển thủ vốn vay cho các mục đích cá nhân, và để lại nhiều khoản nợ cho công chúng mà họ cai trị. Dưới thời Mobutu Sese Seko, quốc gia Zaire đã tích lũy hơn 12 tỉ USD nợ công trong khi Mobutu chuyển công quỹ vào các tài khoản cá nhân của hắn tổng cộng lên đến 4 tỉ USD (vào giữa thập niên 80) và sử dụng chúng để duy trì quyền lực thông qua việc nuôi dưỡng thuộc hạ và thanh toán chi phí quân sự. Fernando Marcos của Phillipines khi mất quyền lực năm 1986 cũng để lại khoản nợ nước ngoài 28 tỉ USD, trong lúc tài sản cá nhân của Marcos được ước tính lên đến 10 tỉ.
Năm 1996, Ngân hàng Thế giới thể hiện thiện ý tách rời hình thức cho vay truyền thống qua việc tung ra sáng kiến HIPC, hầu giảm nợ cho các quốc gia nghèo mắc nhiều nợ dựa trên khoản nợ so với mức thu nhập của từ quốc gia. Sáng kiến này, tuy vậy, không đề cập đến các tình huống vào thời điểm mà các khoản tiền đã được vay. Cho nên kết quả là một số các quốc gia như Nam phi cùng Phillipines không nằm trong danh sách các ứng viên được giảm nợ bất chấp những tuyên bố hợp lý rằng đó là những khoản vay không chính đáng.
 |
| Tổng giám đốc IMF Michel Camdessus chứng kiến Tổng thống Suharto ký văn kiện chấp nhận bó giải pháp tái cơ cấu của IMF |
Các chính sách dùng để giảm thiểu vạ nợ
Một giải pháp tiềm năng cho vấn nạn này là để cộng đồng quốc tế ủy quyền cho một cơ quan độc lập đánh giá tính chính đáng của một chế độ, đồng thời xem xét khoản nợ công vay mượn bởi một chế độ bất chính danh liệu có phải là “vạ nợ”. Từ đó, có thể quyết định các chính phủ kế nhiệm cần chịu trách nhiệm hay không.
Trong môi trường mới này, các quốc gia mang nợ sẽ không còn lo sợ khả năng vay mượn bên ngoài và thu hút nhà đầu tư của họ bị ảnh hưởng xấu nếu họ từ chối chi trả các khoản nợ bất chính vay mượn dưới danh nghĩa quốc gia. Các chủ nợ, cả tư lẫn công, sẽ phải cắt giảm số tiền nợ cho các quốc gia được xem là “vay vạ” khi biết rằng chính quyền kế nhiệm sẽ không có bao nhiêu lợi ích khi trả nợ. Một cuộc cải cách như thế không những sẽ hạn chế nợ nần cho những quốc gia nghèo mà còn giảm nhẹ nguy cơ cho các chủ nợ và giảm lãi suất cho các chính phủ chính đáng vay mượn.
Có hai cơ chế có thể giúp loại bỏ việc cho các chế độ “vạ” vay mượn. Thứ nhất, các điều luật mới ở các quốc gia cho vay sẽ khiến việc siết tài sản quốc gia mắc “vạ nợ” trở nên bất hợp pháp. Nói một cách khác, các hợp đống thuộc “vạ nợ”, sẽ mất đi hiệu quả pháp lý. Thứ nhì, viện trợ nước ngoài có thể tiến triển dựa trên việc không hoàn trả “vạ nợ”. Các nhà tài trợ có thể từ chối viện trợ một quốc gia khi biết họ chuyển tiền viện trợ cho các ngân hàng có những kê khai bất chính. Nếu số viện trợ từ nước ngoài đủ để gọi là có giá trị, chính phủ kế nhiệm có thể sẽ có động cơ để phủ nhận các khoản nợ được xem là “vạ nợ”, cho nên các ngân hàng sẽ kềm chế việc cho vay nợ loại này.
Như đã nêu, việc phủ nhận trách nhiệm hoàn trả “vạ nợ” chính nó đã là áp lực. Chính phủ kế nhiệm có đầy đủ động lực để phủ nhận “vạ nợ” khi các nhà đầu tư vẫn sẵn sàng cho vay và đầu tư vào một quốc gia sau khi chính quyền hợp pháp của quốc gia này từ chối trả “vạ nợ”. Các ngân hàng sẽ phải suy nghĩ lại trước khi cho các nhà cầm quyền bất chính, độc tài vay nợ nếu các quốc gia hàng đầu của thế giới, các tổ chức quốc tế, và các cơ quan tài chính xem nhà cầm quyền đó thuộc hạng “vạ” và tuyên bố rằng họ sẽ xem việc chính phủ hợp pháp kế nhiệm sau này phủ nhận nợ nhà cầm quyền bất chính vay sau đó là hợp pháp.
Vì số qưốc gia tham gia vào thương mại quốc tế nhiều hơn số quốc gia cho nước ngoài vay mượn nợ, giới hạn tiền vay không thể được áp dụng rộng rãi như cấm vận quốc tế. Dù vậy, động thái này có thể gây tác động mạnh đáng kể. Trường hợp của Franjo Tudjman ở Croatia bị cho là một nhà cầm quyền thuộc loại “vạ” vì đã đàn áp báo chí, đối xử bạo lực đối với người chống đối, và biển thủ công quỹ. Năm 1997, Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF) cắt viện trợ dành cho Croatia vì Hoa Kỳ, Đức, và Anh quan ngại về “tình trạng dân chủ không phù hợp ở Croatia.” Tuy nhiên, các ngân hàng thương mại vẫn cho nhà cầm quyền Croatia đương thời vay thêm 2 tỉ USD trong khoảng thời gian IMF cắt viện trợ cho đến khi Tudjman qua đời năm 1999. Nếu lệnh cấm cho vay được áp đặt, các nhà tài trợ kia sẽ không cho Tudjman vay thêm 2 tỉ kia, và người dân Croatia hôm nay sẽ không phải gánh thêm khoản nợ đó.
Lợi ích của sự chân thật
Một lý do khiến cộng đồng pháp lý quốc tế miễn cưỡng không muốn chấp nhận học thuyết về “vạ nợ” chính là nỗi lo sợ khoản nợ vay sẽ bị lạm dụng tuyên bố thành “vạ nợ”, khiến chủ nợ quốc tế không thể nào đòi loại tiền đã cho vay.
Nếu các nhà cho vay dự trù khả năng không đòi được cả những khoản nợ chính đáng, họ sẽ có thể không cho vay gì cả dẫn đến khả năng thị trường vay nợ sẽ chính thức đóng cửa. Để khắc phục rủi ro những khoản nợ của các nhà cho vay có thể bị xem là “vạ nợ” sau này, cơ quan phán quyết được thành lập có thể được ủy quyền quyết định đối với các khoản nợ cho nhà cầm quyền các quốc gia vay sau này mà thôi, chứ không có quyền hạn với những khoản vay hiện đã có.
Một mối quan tâm khác về học thuyết quanh đề tài “vạ nợ” là cơ quan được ủy quyền quyết định quan tâm lợi ích của người dân ở các quốc gia phát triển hơn lợi ích của các ngân hàng và chủ cho vay. Nếu cơ quan này chỉ quyết định trên những khoản vay mới, có nhiều khả năng nó sẽ có những quyết định chính xác và công bằng.
Kể cả khi nó đặt nặng lợi ích của con nợ hơn lợi ích của chủ nợ, cơ quan này vẫn có đầy đủ lý do để đưa ra phán xét chính xác về một nhà cầm quyền, phán xét chính xác sẽ đem đến lợi ích cho người dân. Nếu cơ quan có thẩm quyền này phán xét sai lầm và xem một chính quyền hợp pháp là nhà cầm quyền “vạ”, nó sẽ tước đi cơ hội đầu tư, tài trợ bởi tiền vay của quốc gia này. Ngược lại, nếu cơ quan có thẩm quyền này xem một nhà cầm quyền “vạ” là một chính phủ hợp pháp, nhà cầm quyền độc tài đó có thể vay mượn và biển thủ số tiền vay.
Đòi hỏi cơ quan có thẩm quyển phán xét tính chính đáng của các khoản nợ vay trước khi việc vay mượn được tiến hành sẽ hạn chế khả năng thiên vị vì một lý do khác. Trước khi một khoản vay được ban hành, nó chỉ cung cấp một khoản lợi nhỏ dự kiến cho các ngân hàng, phía có nhiều cách để sử dụng tiền của họ. Một khi khoản vay đã ban hành, số nợ hiện hành là một trò chơi tổng-lợi-nhuận-bằng-không giữa con nợ và chủ nợ. Một cơ quan thẩm quyền thiên vị có thể giúp bất kỳ bên nào họ ủng hộ thông qua việc quyết định khoản nợ cần phải được hoàn trả hay không. Những quyết định sai lầm của cơ quan này trước khi việc vay mượn xảy ra có thể không tốt cho người dân ở các quốc gia cần vay mượn chứ không thể giúp đỡ đáng kể gì cho các chủ cho vay. Do đó, một tổ chức có thẩm quyền phán xét đối với các khoản cho vay trong tương lai mà thôi rất có thể sẽ không có những phán quyết thiên vị cho bên nào cả.
Vẫn còn một khả năng khi cơ quan có thẩm quyền không được công bằng cho lắm đối với một số các nhà cầm quyền. Nếu các cường quốc liên hệ xem một quốc gia nào đó như là một đối tác thương mại quan trọng hay là một đồng minh chiến lược, cơ quan có thẩm quyền họ lập ra có thể sẽ không xem nhà cầm quyền của quốc gia đó là nhà cầm quyền “vạ”, bất kể những vi phạm của họ.
Ví dụ như cơ quan này sẽ không xem Trung Quốc hoặc Ả-rập Saudi là những nhà cầm quyền “vạ”. Vì các nhà cầm quyền như vậy, với nhiều đồng minh có thế lực, hiện vẫn có thể vay mượn. Những phán quyết thiên vị nghiêng về phía họ sẽ không dẫn đến thay đổi xấu; họ vẫn sẽ duy trì được hiện trạng. Nhưng cơ quan có thẩm quyền thay vào đó có phán xét bất lợi cho nhà cầm quyền đó qua lý do liên quan đến chính sách đối ngoại thì sao? Ví dụ như Hoa Kỳ có thể ngăn chặn các khoản vay của nhà cầm quyền Iran hiện nay bất kể nhà cầm quyền này có đủ diểu kiện để được xem thuộc loại “vạ” hay không. Nếu nhà cầm quyền Iran bị chặn vay những khoản tiền có thể được sử dụng để đem đến ích lợi cho người dân của họ, đời sống người dân ở Iran sẽ tồi tệ hơn so với hiện trạng. Đòi hỏi phải có sự đồng thuận của ích nhất 2/3 phiếu bầu để phán quyết một nhà cầm quyền thuộc loại “vạ” có thể đảm bảo không dẫn đến nguy cơ này.
Nên để ai đánh giá một chế độ?
Một câu hỏi quan trọng đối với cộng đồng quốc tế là nên trao thẩm quyền cho cơ quan nào để quyết định về sự “vạ” của một quốc gia. Hội đồng Bảo an LHQ, cơ quan đã từng áp đặt lệnh cấm vận đối với một số nhà cầm quyền, là một ứng cử viên theo tự nhiên. Hoa Kỳ và các thành viên thường trực khác của hội đồng có thể sẽ vui lòng với lựa chọn này vì nó giúp họ thêm quyền phủ quyết. Một chọn lựa khác là thành lập một cơ quan tư pháp quốc tế mới để xét xử các trường hợp đối với một số các nhà cầm quyền cụ thể – một tòa án tương tự như tòa án Hình sự Quốc tế ở Hague.
Các quốc gia cho vay lớn cũng có thể triển khai hệ thống này bằng cách sử dụng các cơ quan nội địa mà thôi. Nếu Hoa Kỳ thay đổi điều luật của họ để ngăn chặn việc thu giữ tài sản của một nhà cầm quyền nước ngoài không hoàn trả “vạ nợ”, nếu một tòa án Hoa Kỳ cho rằng nhà cầm quyền của nước đó thuộc loại “vạ”, và nếu chính phủ Hoa Kỳ tuyên bố họ sẽ chống đối việc IMF hoặc Ngân hàng Quốc tế cho nhà cầm quyền bất chính này vay mượn, thì các ngân hàng (cả nội địa lẫn bên ngoài Hoa Kỳ), các chính phủ khác, và kể cả các tổ chức tài chính quốc tế sẽ miễn cưỡng trong việc cho nhà cầm quyền kia vay vì lo sợ rằng nhà cầm quyền kế nhiệm sẽ không hoàn trả số nợ.
Các tổ chức xã hội dân sự (XHDS) cũng có thể gây áp lực lên các ngân hàng khiến họ không cho các nhà cầm quyền bất chính vay tiền. Nếu một tổ chức phi chính phủ có uy tín nào đó như Tổ chức Minh bạch Quốc tế – hoặc một ban bao gồm các nhân vật nổi bật cùng các LS quốc tế và các học giả về đề tài nhân quyền – xác nhận, thiết lập, và tung ra một danh sách các nhà cầm quyền “vạ”, các chủ cho vay sẽ do dự không cho các nhà cầm quyền trong danh sách đó vay nợ.
Nếu cộng đồng quốc tế trao thẩm quyền cho một cơ quan quốc tế phán quyết việc một quốc gia có phải chịu trách nhiệm về “vạ nợ” vay mượn sau phán quyết, và nếu các chủ cho vay theo đó từ chối cho vay “vạ nợ”, các chủ cho vay hợp pháp và con nợ hợp pháp sẽ cùng hưởng lợi từ điều này. Các chủ cho vay sẽ có lợi từ việc hiểu biết các nguyên tắc cơ bản. Nếu phán quyết được công bố trước, các ngân hàng sẽ từ chối, không cho các nhà cầm quyền “vạ” vay mượn và sẽ không phải lo sợ về việc một chiến dịch vận động giảm nợ hữu hiệu sẽ vô hiệu hóa các hợp đồng vay mượn của họ. Tính xác thực gia tăng cũng sẽ đảm bảo lãi suất vay thấp hơn cho những nhà cầm quyền chính đáng vay mượn tiền. Quan trọng nhất là các nhà độc tài sẽ không thể vay mượn, bòn rút tiền tài trợ, sử dụng các khoản tài trợ cho việc đàn áp, và rồi để lại số nợ cho người dân bị họ đàn áp phải trả.
Michael Kremer & Seema Jayachandran
Dịch từ: Odious Debt: When Dictators Borrow, Who Repays the Loan?; Brooking; tác giả Michael Kremer và Seema Jayachandran; 2003
Michael Kremer là một nhà kinh tế phát triển người Mỹ, hiện là GS về bộ môn Phát triển Xã hội Học tại ĐH Harvard. Ông là thành viên của viện Hàn lâm Mỹ thuật & Khoa học, người nhận học học bổng McArthur Fellowship và President Faculty Fellowship, và được mệnh danh là Nhà lãnh đạo Trẻ Toàn cầu của Diễn đàn Kinh tế Thế giới. (Wikipedia)
(Luật Khoa)
———————-
* Tựa đề do VNTB đặt