Mira Rapp-Hooper, Foreign Affairs, ngày 22/7/2016
(Bản dịch của Vũ Quốc Ngữ)
(VNTB) – Bây giờ Trung Quốc có thể lựa chọn coi thường phán quyết một cách rõ ràng hơn bằng cách thực thi hơn nữa việc kiểm soát thực tế ở khu vực đó.
Ngày 12/7/2016 đánh dấu một bước ngoặt trong tranh chấp lâu dài trên Biển Đông. Sau hơn ba năm với các thủ tục tố tụng tại Tòa án Trọng tài Thường trực, một cơ quan quốc tế ở The Hague, một tòa án được thành lập theo Công ước LHQ về Luật Biển (UNCLOS) đã đưa ra một phán quyết được chờ đợi bởi nhiều quốc gia về trường hợp Philippines kiện Trung Quốc năm 2013 về tuyên bố chủ quyền của Bắc Kinh [2] ở hầu hết những vùng nước tranh chấp [3].
Nhiều nhà quan sát đã chờ đợi phiên tòa ra phán quyết có lợi cho Manila. Họ cũng đã dự báo Trung Quốc sẽ bác bỏ quyết định của tòa án, vì Bắc Kinh, tuy là một thành viên đã ký kết Công ước, từ lâu đã phản đối các thủ tục tố tụng và đã cảnh báo rằng nước này sẽ không chấp hành bản án. Nhưng chỉ có vài người dự đoán một phán quyết dứt khoát như phán quyết đã đưa ra. Tòa án đã phán quyết có lợi cho Philippines trên hầu như tất cả các khía cạnh, tuyên bố gần như tất cả các khiếu nại hàng hải của Trung Quốc trong khu vực là không hợp lệ theo luật quốc tế.
Khi làm như vậy, tòa án đã mang lại sự rõ ràng mới về một số vấn đề pháp lý gây tranh cãi và đã thiết lập án lệ mà sẽ có ảnh hưởng đến luật biển trong nhiều năm tới. Nhưng nó cũng đã tạo ra một vấn đề trước mắt: thất bại của Trung Quốc rất nặng nề, để lại cho Bắc Kinh ít lựa chọn để giữ thể diện. Các quan chức Trung Quốc có thể cảm thấy rằng tòa án đã dồn họ vào chân tưởng. Đó sẽ là vấn đề nghiêm trọng khi luật pháp quốc tế không có chế tài và vì vậy nếu Trung Quốc quyết định thách thức tòa án, thì không phải tòa án, cũng không phải Philippines hay bất kỳ quốc gia nào khác có liên quan có thể làm được gì nhiều để bắt Trung Quốc hợp tác. Washington và các đối tác khu vực [4] vẫn có thể tránh một sự leo thang nguy hiểm, nhưng chỉ khi họ khuyến khích Trung Quốc tuân thủ các phán quyết trong khi thuyết phục Bắc Kinh rằng nước này sẽ không bị mắc kẹt bởi quyết định này của tòa án.
Các thực thể ở Biển Đông không là đảo
Phán quyết của tòa án rất ấn tượng với một số lý do quan trọng. Đầu tiên, trong một động thái đáng ngạc nhiên, tòa án cho rằng tất cả các vùng lãnh thổ ở quần đảo Trường Sa đang tranh chấp là rạn san hô hoặc đá, không phải là đảo. Đó là sự phân biệt quan trọng, bởi vì theo UNCLOS, các rạn san hô không thể tạo ra một yêu sách về vùng biển xung quanh hoặc không phận, và rạn đá chỉ có thể mang lại yêu sách hàng hải rộng 12 hải lý trong khi đảo có thể mang lại một vùng đặc quyền kinh tế 200 hải lý. Các quốc gia cũng có thể khẳng định các quyền bổ sung cho các đảo dựa trên mức độ của thềm lục địa làm nền tảng cho chúng. Trung Quốc khăng khăng rằng nó có chủ quyền đối với quần đảo Trường Sa, và các tòa án đã bác bỏ quyền sở hữu hợp pháp của quốc gia này. Nhưng bằng cách tuyên bố tất cả các thực thể của quần đảo Trường Sa là rạn san hô hoặc đá, tòa án hạn chế đáng kể những tuyên bố chủ quyền của Trung Quốc mà từ đó nước này có thể thực hiện với vùng trời và vùng nước xung quanh. Theo luật pháp quốc tế, các tiền đồn của Trung Quốc tại quần đảo Trường Sa (hiện giờ được gọi sai tên) nên được coi là ốc đảo cô lập trôi nổi trong một phần của đại dương trong vùng đặc quyền kinh tế của Philippines, vì chúng nằm trong phạm vi 200 hải lý từ lãnh thổ của quốc gia này. Và Bắc Kinh không thể sử dụng quần đảo Trường Sa để biện minh cho bất kỳ tuyên bố chủ quyền ở vùng biển xung quanh.
Tiếp theo, các tòa án thấy rằng Trung Quốc đã tiến hành các hoạt động bất hợp pháp bên trong vùng đặc quyền kinh tế của Philippines. tàu của Trung Quốc, như tòa án phán quyết, đã đánh bắt cá mà chúng không nên khai thác, đã tiếp cận một cách nguy hiểm với một số tàu thuyền Philippine, và đã ngăn chặn họ trong việc khai thác thủy sản và dầu khí. Đó cũng không phải là tất cả: tòa án cũng chỉ trích việc xây dựng các đảo nhân tạo của Trung Quốc [5] trong khu vực, mà tòa đã xác định là đã gây ra thiệt hại nghiêm trọng về môi trường và tạo ra những căng thẳng địa chính trị.
Cuối cùng, tòa án vô hiệu hoàn toàn tuyên bố của Trung Quốc rằng nó có quyền lịch sử với Biển Đông với tuyên bố “đường chín đoạn” chiếm 90% diện tích vùng biển này. Đường chín đoạn này đầu tiên được công bố bởi Trung Hoa Dân Quốc vào năm 1947 và đã được sử dụng bởi nhà cầm quyền cộng sản Trung Quốc sau khi họ lên nắm quyền vào năm 1949. Các quan chức Trung Quốc chưa bao giờ giải thích ý nghĩa pháp lý chính xác đường chín đoạn, nhưng họ đã nhiều lần tuyên bố rằng xác định một khu vực từ đó Trung Quốc có thể khai thác tài nguyên. Tòa án thấy rằng không có cơ sở cho các quyền mà Bắc Kinh tuyên bố trong vùng chín đoạn, và rằng ngay cả nếu có đường này thì UNCLOS phủ nhận nó khi Trung Quốc phê chuẩn Công ước vào năm 1996.
Quyết định của tòa án bác bỏ tuyên bố chủ quyền biển của Trung Quốc ở Biển Đông là một thắng lợi lớn của Philippines. Nhưng chiến thắng này có thể phải trả giá nặng nề (chiến thắng kiểu Pyrros) nếu Trung Quốc phản ứng với việc trở nên hiếu chiến hơn.
Không lối thoát?
Theo ghi nhận, hầu hết các nhà quan sát dự báo tòa án đưa ra quyết định ủng hộ Philippines. Nhưng cũng đa số nghĩ rằng tòa cũng để lại một khoảng không cho Trung Quốc. Một cách tòa án có thể thực hiện để vô hiệu đường chín đoạn mà không dứt khoát bác bỏ lập luận của Trung Quốc rằng nó có quyền lịch sử trong khu vực, ví dụ, chỉ ra sự mơ hồ của đường này và chỉ ra rằng những tuyên bố chủ quyền của Bắc Kinh ở Biển Đông phải tuân theo UNCLOS.
Nếu tòa án đã lựa chọn một quyết định “mềm” như vậy, nó sẽ cho Trung Quốc một cơ hội quý báu để giữ thể diện. Trong phán quyết này, Bắc Kinh có thể chính thức lần đầu tiên định nghĩa đường chín đoạn, sắp xếp lại nó bằng cách thu hẹp tuyên bố lãnh thổ và lãnh hải chứ không phải là một tuyên bố chiếm toàn bộ Biển Đông. Điều đó đã có thể đưa tuyên bố chủ quyền của Trung Quốc phù hợp với UNCLOS trong khi cho phép Bắc Kinh giải thích với nhân dân trong nước rằng nước này không lùi bước. Nhưng kể từ khi tòa án bác bỏ hoàn toàn tuyên bố của Trung Quốc với các quyền lịch sử trong Biển Đông, Bắc Kinh bây giờ phải hoặc là tiếp tục bác bỏ hoàn toàn phán quyết của tòa án, cung cấp cho công chúng Trung Quốc một lời giải thích mới về lý do tại sao vẫn khẳng định chủ quyền của mình, một cách tiếp cận cứng rắn, khi mà các nhà lãnh đạo Trung Quốc đã từ lâu bị mắc kẹt vào chính tuyên bố chủ quyền mà bị tòa từ chối.
Phán quyết của tòa án rằng quần đảo Trường Sa không cấu thành đảo theo UNCLOS đã không cho Bắc Kinh một cơ hội để giữ thể diện. Trước khi quyết định được đưa ra, nước này dường như chắc chắn là tòa án không ra phán quyết về đảo Ba Bình, một thực thể mà Đài Loan kiểm soát mà có khả năng được công nhận như một đảo ở Trường Sa hơn bất kỳ một thực thể nào khác. Nếu toà án đã thực sự tránh đề cập đến vấn đề này, nó sẽ cho Trung Quốc cơ hội xuống thang bởi vì Trung Quốc tuyên bố chủ quyền ở Ba Binh bằng việc tuyên bố chủ quyền ở cả Đài Loan, ít nhất là đối với dân chúng trong nước, rằng sự thống nhất Đài Loan và Trung Quốc sẽ mang lại đảo Ba Bình cho nó, và theo đó là một phẩn Biển Đông. Thật vậy, theo kịch bản như thế thì vùng đặc quyền kinh tế của Ba Bình sẽ chứa nhiều thực thể đang tranh chấp ở Trường Sa. Bằng việc tuyên bố Ba Bình cũng như các thực thể khác ở Trường Sa không phải là đảo, tòa án đã loại trừ cơ hội và phá hủy khả năng của Trung Quốc trong việc biện minh cho tuyên bố mở rộng của nó ở Biển Đông về pháp lý.
Đừng lờ phán quyết của Tòa Trọng tài
Trung Quốc đã bác bỏ tính hợp pháp của vụ kiện của Philippines và quyền tài phán của tòa án kể từ khi Manila đầu tiên đưa đơn khiếu nại lên tòa tháng Giêng năm 2013. Bắc Kinh đã chỉ trích quyết định của tòa án là bất hợp pháp, và nó chắc chắn sẽ không bỏ tiền đồn của mình tại quần đảo Trường Sa hoặc trả lại cát mà nước này đã sử dụng để xây cất đảo xuống biển. Trong thực tế, khi tòa chuẩn bị đưa ra phán quyết, Trung Quốc đã đưa máy bay dân sự [6] ra một số tiền đồn, có lẽ là để chứng minh tính sở hữu là chín phần mười của luật pháp.
Bây giờ Trung Quốc có thể lựa chọn coi thường phán quyết một cách rõ ràng hơn bằng cách thực thi hơn nữa việc kiểm soát thực tế ở khu vực đó. Nó có thể, ví dụ, tuyên bố một khu vực xác định phòng không ở Biển Đông, như nó đã làm ở Biển Hoa Đông vào năm 2013, gây lo ngại cho các nước láng giềng trong khu vực Đông Nam Á. Nó cũng có thể bắt đầu xây dựng đảo nhân tạo ở bãi cạn Scarborough mà nước này lấy của Philippines vào năm 2012. (Một số cựu quan chức Mỹ cho rằng Trung Quốc có thể đã chuẩn bị để thực hiện việc xây dựng vào cuối năm nay.) Lực lượng Trung Quốc có thể cố gắng ngăn chặn tàu chiến và máy bay của Mỹ khi Washington tiến hành hoạt động tự do hàng hải và hàng không [7], làm gia tăng căng thẳng giữa Bắc Kinh và Washington. Hoặc Trung Quốc có thể có những hành động ít kịch tính hơn nhưng vẫn gây bất ổn. Nó có thể cố gắng áp dụng luật mới trong nước cho các khu vực mà nó kiểm soát. Hoặc nó có thể tuyên bố các đường cơ sở [8], những điểm chính thức từ đó mà các quốc gia xác định hải phận, xung quanh quần đảo Trường Sa, để cho thấy một nỗ lực để quản lý các vùng biển xung quanh.
Tất cả những hành động đó sẽ là đáng lo ngại đối với các nước láng giềng của Trung Quốc và sẽ chứng minh rằng Bắc Kinh không quan tâm đến luật chơi quy định bởi các quy tắc của trật tự quốc tế. Thậm chí đáng lo ngại hơn sẽ là một Trung Quốc bị thách thức và bại trận có thể rút khỏi UNCLOS hoàn toàn. Một nước không phải là thành viên tham gia công ước có thể giữ vai trò quan sát đối các quy định của công ước, như Hoa Kỳ là ví dụ điển hình. Nhưng nếu Trung Quốc rút khỏi Công ước, nó sẽ gần như chắc chắn báo trước sự từ chối của Bắc Kinh về trật tự hàng hải hiện hành, đặt nền móng cho sự leo thang hơn nữa của nhiều tranh chấp liên quan đến Biển Đông. Trung Quốc rút khỏi Công ước không chỉ nói lên rằng Bắc Kinh có ý định lờ đi phán quyết của tòa án mà còn không muốn bị ràng buộc bởi nhiều quyền hàng hải khác và các quy định của UNCLOS, những quy định điều chỉnh việc sử dụng chung trên toàn cầu.
Có nhiều lý do tốt để Trung Quốc không theo hướng đó. Thứ nhất, mặc dù tòa án đã giáng một đòn mạnh vào yêu sách chủ quyền của Trung Quốc- quyền hàng hải và không phận và quyền được tiến hành một số hoạt động ở đây, tòa đã không đưa ra phán quyết về yêu sách của Trung Quốc về chủ quyền lãnh thổ ở Biển Đông, vốn nằm ngoài phạm vi của UNCLOS. Vì lý do đó, Bắc Kinh có thể biện hộ rằng chủ quyền của Trung Quốc trên các rặng san hô và đá mà nước này chiếm hữu không bị ảnh hưởng. Bắc Kinh không có quyền tiếp tục tuyên bố khu quân sự trên biển hoặc vùng trời xung quanh các thực thể nó chiếm, và cũng không thể làm như vậy ngoài vùng 12 hải lý. Nhưng nếu Bắc Kinh nhấn mạnh tuyên bố chủ quyền thay vì quyền hàng hải, nó có thể thu hút sự chú ý của công chúng và làm giảm thất bại pháp lý của nó.
Thứ hai, sau nhiều năm tăng cường xây dựng đảo, Bắc Kinh có lý do tốt để tránh tiếp tục xa lánh các nước láng giềng. Nhiều quốc gia trong số những quốc gia đó- nhất các thành viên của Hiệp hội các quốc gia Đông Nam Á (ASEAN) – hiện ngày càng trở nên cảnh giác với Bắc Kinh trong những năm gần đây và ủng hộ việc giải quyết tranh chấp trong khu vực thông qua các cơ chế của luật pháp quốc tế. Nếu Trung Quốc tiến hành các hành động xâm lăng mới, nó sẽ làm cho các nước trong khu vực đề phòng và tăng cường lực lượng quân sự để cân bằng với Bắc Kinh.
Một con đường khác có thể giảm thiểu vết thương lòng trong thất bại của Trung Quốc. Tổng thống mới của Philippines, Rodrigo Duterte [9], đã báo hiệu rằng ông quan tâm trong việc theo đuổi một cách tiếp cận ôn hòa hơn với Bắc Kinh và đưa ra khả năng nối lại đàm phán với Trung Quốc trong việc chia sẻ tài nguyên ở Biển Đông. Nếu Chủ tịch Trung Quốc Tập Cận Bình chấp nhận đề nghị của Duterte, ông ta có thể có thể đạt được một thỏa thuận với Manila cho phép Trung Quốc tiếp tục khẳng định một số quyền đối với các tài nguyên trong khu vực xa của Biển Đông.
Làm thế nào để giảm căng thẳng ở Biển Đông?
Đáp ứng theo quyết định của tòa án có thể được cho Manila, tất cả các bên bây giờ có một tiếng nói mạnh mẽ trong việc đảm bảo rằng tình hình không leo thang. Bản án đặt ra một tiền lệ pháp lý quan trọng: các nguyên tắc hướng dẫn quyết định của tòa án hiện nay là một phần của luật pháp quốc tế, và các quốc gia phải nắm lấy và củng cố chúng nếu họ muốn các nước khác duy trì chúng trong tương lai. Vụ kiện chỉ đề cập đến vài trường hợp trong số nhiều vụ tranh chấp hàng hải ở châu Á. Các nước khác, từ Nhật Bản đến Việt Nam, đang xem xét trường hợp của riêng mình, và bản án của tòa án phải đưa ra một số thay đổi tích cực nếu các nước muốn theo đuổi vụ kiện của mình với sự tự tin. Và mặc dù các tranh chấp ở Biển Đông có nguồn gốc lịch sử lâu đời, chúng được khấy động lên trong những năm gần đây vì khả năng quân sự ngày càng gia tăng của Trung Quốc đã có thể làm Bắc Kinh nhấn mạnh tuyên bố chủ quyền của mình. Nếu Trung Quốc đi xa hơn bằng cách cố tình coi thường phán quyết hoặc rút khỏi UNCLOS, nó có thể phá hủy trật tự hàng hải vốn đã bị suy yếu.
Có một vài bước mà Hoa Kỳ và các đối tác của nó có thể làm để củng cố các phán quyết gần đây mà không làm Trung Quốc chống lại. Để bắt đầu, Hoa Kỳ và các nước có cùng quan điểm cần tiếp tục tuyên bố ủng hộ đối với luật pháp quốc tế, đứng ở vai trò trung gian kêu gọi Trung Quốc và Philippines tuân thủ. Bộ Ngoại giao Hoa Kỳ nên làm việc chặt chẽ nhưng lặng lẽ với các bên tranh chấp khác đang xem xét đưa trường hợp của riêng của mình để giúp họ xác định phán quyết này có thể ảnh hưởng như thế nào đến những nỗ lực của họ. Và Hoa Kỳ cần phải làm rõ ràng rằng nó sẽ điều tra về tác động của phán quyết về các tuyên bố về đảo riêng của mình.
Bộ Quốc phòng Hoa Kỳ, về phần mình, nên tiếp tục các hoạt động cổ súy tự do hàng hải nhằm củng cố phán quyết sau vài tuần tạm dừng nhằm làm dịu tình hình. Hoa Kỳ phải tiến hành những hoạt động mà không cần phô trương: Thông điệp của Hoa Kỳ nên dựa trên pháp luật chứ không phải là quân sự, và đối tượng nên là Bắc Kinh.
Cuối cùng, các quan chức Hoa Kỳ nên làm việc chặt chẽ với các đồng nghiệp Trung Quốc, khuyến khích họ đàm phán với các bên tranh chấp ở Biển Đông, đặc biệt là Philippines [11], và thúc đẩy việc xây dựng Bộ quy tắc ứng xử ràng buộc với ASEAN, một thỏa thuận đa phương được mong đợi nhiều năm nay đó sẽ tạo ra một tập hợp nghiêm túc các hướng dẫn cho hành vi trong Biển Đông. Một quy tắc ứng xử có thể sẽ bảo vệ nguyên trạng Biển Đông và giúp Trung Quốc trấn an các nước láng giềng rằng ý định lâu dài của nó không phải là đe dọa. Các quan chức Mỹ nên nhắc nhở các đồng nghiệp của họ ở Bắc Kinh rằng những con đường còn lại để đàm phán sẽ đóng nếu Trung Quốc có những hành động quyết đoán khác, chẳng hạn như bắt đầu xây dựng ở Scarborough Shoal, nhưng mà nếu không, sẽ có nhiều khoảng không cho sự hợp tác giữa Trung Quốc và các nước láng giềng và giữa Bắc Kinh và Washington.
Hoa Kỳ và Trung Quốc cũng nên thực hiện những biện pháp xây dựng lòng tin [12] mà hai nước đã đồng ý tại Đối thoại Chiến lược và Kinh tế Hoa Kỳ-Trung Quốc trong tháng Sáu để giảm nguy cơ va chạm giữa hai nước. Điều đó sẽ giúp hai nước trong việc chứng minh cho nước khác thấy rằng không bên nào muốn một cuộc xung đột giữa các cường quốc ở Biển Đông hay bất kỳ vấn đề hàng hải khác và rằng cả hai đều quyết hành động có trách nhiệm. Tổng quát hơn, các quan chức Hoa Kỳ nên làm cho rõ ràng rằng phán quyết trọng tài đã đưa Trung Quốc đến con đường pháp lý, nhưng Bắc Kinh vẫn có lựa chọn hợp lý cho quốc gia này. Giải quyết các thách thức hiện tại một cách hòa bình và hợp pháp sẽ mang lại lợi ích cho tất cả các quốc gia, đặc biệt là Trung Quốc.
Mira Rapp-Hooper là một nghiên cứu viên cao cấp trong Chương trình An ninh châu Á-Thái Bình Dương tại Trung tâm An ninh Mới của Mỹ. Có thể theo dõi cô trên Twitter @MiraRappHooper [1].
Chú thích:
[1] https://twitter.com/MiraRappHooper
[2] https://www.foreignaffairs.com/articles/china/2016-03-21/chinas-short-term-victory-south-china-sea
[3] https://www.foreignaffairs.com/articles/china/2016-07-14/us-hypocrisy-south-china-sea
[4] https://www.foreignaffairs.com/articles/china/2016-02-08/confronting-china-south-china-sea
[5] https://www.foreignaffairs.com/articles/east-asia/2015-04-09/china-s-island-builders
[6] http://uk.reuters.com/article/uk-southchinasea-ruling-airport-idUKKCN0ZT0Z4
[7] https://www.foreignaffairs.com/articles/2015-11-25/make-no-mistake
[8] http://cil.nus.edu.sg/wp/wp-content/uploads/2013/04/Session-2-Schofield-Baselines-Issues-in-the-South-China-Sea.pdf
[9] http://www.nytimes.com/2016/05/12/world/asia/philippines-election-rodrigo-duterte.html
[10] https://www.foreignaffairs.com/articles/united-states/2015-10-12/all-good-fon
[11] https://www.foreignaffairs.com/regions/philippines
[12] http://www.state.gov/r/pa/prs/ps/2016/06/258157.htm
Nguồn: Parting the South China Sea