VNTB – Thượng viện Hoa Kỳ nên phê chuẩn Công ước Liên hợp quốc về Luật Biển

Thục Kha

(VNTB) – Thượng viện nên phê chuẩn Công ước Liên hợp quốc về Luật Biển (UNCLOS) để bảo vệ tốt hơn lợi ích của Mỹ trên toàn thế giới cũng như duy trì uy tín của nước này với các đồng minh và đối tác.

Tóm tắt 

Chỉ tái cân bằng sẽ không đủ để bảo vệ lợi ích của Hoa Kỳ. Washington nên đầu tư nhiều hơn vào việc xây dựng chuẩn mực quốc tế. Đặc biệt, Thượng viện nên phê chuẩn Công ước Liên hợp quốc về Luật Biển (UNCLOS) để bảo vệ tốt hơn lợi ích của Mỹ trên toàn thế giới cũng như duy trì uy tín của nước này với các đồng minh và đối tác.

Việc phê chuẩn sẽ tạo điều kiện thuận lợi hơn nữa cho các nỗ lực của Hoa Kỳ trong việc bảo vệ tự do hàng hải thương mại và quân sự để bổ sung cho chiến lược tái cân bằng. Tôi thừa nhận rằng việc không phê chuẩn UNCLOS có thể giúp các doanh nghiệp Mỹ tự do hơn trong việc khai thác tiềm năng dưới đáy biển trong tương lai. Tuy nhiên, lợi ích lớn hơn lợi ích tiềm năng nhỏ này từ việc không phê chuẩn hiệp ước.

Giới thiệu

Tranh chấp lãnh thổ liên quan đến các vùng nước ven biển và các đảo nhỏ ngày càng trở nên thường xuyên và nghiêm trọng hơn trong vài thập kỷ qua. Đã có những cuộc giao tranh quân sự gây thiệt hại về nhân mạng và gia tăng căng thẳng ở một số khu vực trên thế giới. Đã có những cuộc đối đầu quân sự giữa các quốc gia, bao gồm cả Hoa Kỳ. Tuy nhiên, Hoa Kỳ đã không phê chuẩn UNCLOS, một luật quốc tế quan trọng đối với các tuyên bố chủ quyền lãnh thổ, hàng hải và hàng không, cùng những vấn đề khác. Thượng viện nên phê chuẩn luật này và giúp đưa nó vào thực tế như một phần trong nỗ lực của Mỹ nhằm xây dựng và củng cố các chuẩn mực quốc tế.

Trong phần sau đây, tôi sẽ trình bày một số cách tiếp cận và đề xuất chính sách. Các đề nghị bao gồm tái cân bằng, tiếp xúc (engagement) và xây dựng chuẩn mực. Cuối cùng, tôi sẽ đề xuất các lập luận ủng hộ việc phê chuẩn UNCLOS.

Tái cân bằng

Cấu trúc toàn cầu hiện tại không còn là thế giới đơn cực do Mỹ độc quyền lãnh đạo nữa (Acharya 2014). Hoa Kỳ ngày càng cảm thấy kém an toàn hơn khi sức mạnh tương đối của họ đối với Trung Quốc ngày càng giảm. Nhận thức này không có gì mới đối với các nhà hoạch định chính sách. Nỗ lực bang giao với Trung Quốc cũng như để đối đầu với sức mạnh của nước này có từ thời Nixon-Kissinger vào những năm 1960 (Freidberg 2015, 89).

Khoảnh khắc khi Hoa Kỳ trở thành nền kinh tế số hai Thế giới đang cận kề. Tổng sản lượng quốc nội (GDP) của nó trong năm 2016 là 18.600 tỷ đô la trong khi của Trung Quốc là 11.200 tỷ đô la. Tuy nhiên, tốc độ tăng trưởng hàng năm của Hoa Kỳ trong thập kỷ qua là khoảng 2% trong khi của Trung Quốc là khoảng 7%. Có những dự đoán rằng Trung Quốc sẽ vượt qua Mỹ trong vòng một hoặc hai thập kỷ. Dự báo thận trọng nhất mà tôi tìm thấy dự đoán thời điểm là vào những năm 2040.

Triển vọng tồn tại hòa bình giữa các cường quốc dân chủ vốn có thể thúc đẩy các chính sách đối ngoại của Hoa Kỳ với Trung Quốc vẫn còn mờ mịt. Bất chấp nỗ lực của Hoa Kỳ nhằm thúc đẩy cải cách chính trị ở Trung Quốc, quốc gia này vẫn nằm dưới một chế độ độc tài mạnh mẽ (Freidberg 2015, 90). Nó thậm chí còn cố gắng phóng chiếu hệ tư tưởng của mình trên toàn cầu (Diamond et al. 2016).

Nghiêm trọng hơn, Trung Quốc ngày càng tỏ ra quyết đoán hơn trong việc thúc đẩy lợi ích của mình bất chấp luận điệu “trỗi dậy hòa bình”. Trung Quốc tuyên bố chủ quyền với hầu hết các vùng biển và đảo ngoài khơi của họ (Freidberg 2015, 91). Đã có những cuộc đối đầu quân sự giữa Trung Quốc và Ấn Độ, Nhật Bản, Việt Nam và Philippines trong những năm gần đây.  

Thành công của Hoa Kỳ trong việc lôi kéo Trung Quốc tuân thủ các chuẩn mực quốc tế vẫn còn hạn chế. Tuy là thành viên của UNCLOS, như đã nói ở trên, Trung Quốc tuyên bố chủ quyền hầu hết các vùng biển xung quanh lãnh thổ đất liền của mình trên cơ sở mơ hồ về “bằng chứng lịch sử”.

Một lập luận thú vị khác chống lại việc tham gia vào các chuẩn mực quốc tế được trình bày bởi Bandow (2004) là nó sẽ không có lợi cho Hoa Kỳ về mặt kinh tế và quân sự. Một mặt, hiệp ước cấm tàu ​​quân sự đi lại trong các Vùng Đặc quyền Kinh tế của các nước khác (ibid.) Mặt khác, các điều khoản khai thác dưới đáy biển của hiệp ước yêu cầu các công ty phải trả tiền bản quyền cho LHQ và bắt buộc phải chuyển giao công nghệ khai thác cho các nước đang phát triển sau một thời gian xác định. Trở thành thành viên của UNCLOS cũng khiến Hoa Kỳ phải gánh chịu thêm bộ máy hành chính quốc tế mà nước này phải gánh chi phí mà không nhận được bất kỳ lợi ích đáng kể nào (ibid.).

Các chính sách xuất phát từ cách tiếp cận này là tăng cường các liên minh hiện có và tuyển mộ thêm đồng minh vì việc UNCLOS được phê chuẩn sẽ không giúp bảo vệ lợi ích của Mỹ; thay vào đó, nó sẽ gây thiệt hại. Các siêu cường sẽ làm bất cứ điều gì họ muốn để bảo vệ lợi ích của họ ngay cả khi họ phải vi phạm các chuẩn mực quốc tế. Bandow (2004) đã trích dẫn sự cố Trung Quốc đánh chặn máy bay giám sát EP-3 của Mỹ khi nó đang bay trong không phận quốc tế theo các điều khoản của UNCLOS để chứng minh rằng sức mạnh và tính hiệu quả là những yếu tố duy nhất cần được xem xét.

Tiếp theo, tôi sẽ trình bày một cách tiếp cận khác tập trung vào việc thúc đẩy sự tồn tại hòa bình của các cường quốc trong các hệ thống quốc tế chặt chẽ.

Tương tác nâng cao

Cách tiếp cận này nhằm tăng cường nỗ lực tiếp xúc (engagement) với Trung Quốc để hội nhập sâu hơn các hoạt động của nước này vào các hệ thống quốc tế hiện tại do phương Tây xây dựng (Ikenberry 2008). Lý thuyết đằng sau cách tiếp cận này là các quốc gia thường cố gắng tránh chiến tranh và các cuộc xung đột tốn kém. Họ cố gắng hợp tác và thúc đẩy sự thịnh vượng kinh tế và hòa bình trên thế giới (Doyle, 1986). Truyền thống này bắt nguồn từ các tác phẩm trước đó về chủ nghĩa tự do như Kant (1991) và Locke (1988).

Đối với các vấn đề thực tế, một giả định nằm trong đề xuất này là khi Trung Quốc tiếp tục phát triển, Hoa Kỳ chắc chắn sẽ đi xuống, như đã trình bày ở trên. Tại một thời điểm nào đó, Mỹ trở thành số hai và Trung Quốc trở thành số một. Do đó, quá trình chuyển đổi quyền lực đang được tiến hành (Freidberg 2015, 91).

Một giả thiết khác là những chuyển đổi này có thể liên quan đến bạo lực nhưng không nhất thiết phải như vậy. Có một số trường hợp khi siêu cường suy yếu đã chuyển giao quyền lực cho một siêu cường khác đang trỗi dậy một cách hòa bình. Ví dụ, sự chuyển giao quyền lực từ Bồ Đào Nha sang Tây Ban Nha và từ Vương quốc Anh sang Hoa Kỳ cung cấp bằng chứng cho khả năng này.

Vẫn còn một lập luận  khác ủng hộ cách tiếp cận này là Trung Quốc dễ dàng hội nhập sâu rộng hơn với các hệ thống quốc tế hiện tại hơn là lật ngược nó. Dù sao, Trung Quốc cũng đã tham gia sâu vào trật tự toàn cầu hiện tại và thu được lợi nhuận to lớn. Nó là thành viên của Hội đồng Bảo an của LHQ, thành viên của Tổ chức Thương mại Thế giới (WTO), v.v. Lượng xuất nhập khẩu của Trung Quốc vào khoảng 20% ​​và 15% GDP của nước này trong năm 2016. Có những lý do chính đáng để không để phá vỡ trật tự thế giới hiện tại mà thay đổi nó dần dần khi cần thiết. Acharya (2017) cho rằng Trung Quốc đã thể hiện xu hướng này khi họ chọn duy trì toàn cầu hóa.

Về UNCLOS, lập trường của cách tiếp cận này là để Thượng viện phê chuẩn hiệp ước. Điều này phục vụ cho việc củng cố các quy tắc an ninh quốc tế và sau đó, là việc thực thi chúng. Cụ thể, nó tạo điều kiện thuận lợi cho các quy định về tự do hàng hải và bảo vệ thương mại quốc tế. Nó cũng giúp điều chỉnh các hoạt động thu thập thông tin tình báo trong vùng biển và không phận quốc tế.

Xây dựng các chuẩn mực mới trong tâm trí của giới thượng lưu và công chúng

Cách tiếp cận cuối cùng trong việc xem xét liệu Hoa Kỳ có nên phê chuẩn UNCLOS hay không dựa trên quan điểm rằng mọi người và các quốc gia có xu hướng tuân thủ các chuẩn mực mà họ thực sự tin tưởng (Wendt 1992). Một ví dụ bình thường trong cuộc sống hàng ngày của chúng ta là người Mỹ đôi khi ôm nhau khi họ gặp nhau vì họ tin rằng đó là một hành động thể hiện tình bạn thân thiết. Một số người châu Á không làm vậy, họ chỉ chào khi gặp nhau dù là bạn thân. Tuy nhiên, sau khi sống ở Mỹ một thời gian, họ bắt đầu có hành vi này. Nếu mọi người và các quốc gia tin rằng các quy tắc điều chỉnh hàng hải và giám sát quân sự là công bằng, rằng họ thúc đẩy hòa bình và thịnh vượng của thế giới, họ sẽ chơi theo các quy tắc này.

Wendt (1992) đã đề xuất một cơ chế nhân quả dẫn đến ít chiến tranh hơn nếu các chuẩn mực được xây dựng trong tâm trí con người. Khi giới tinh hoa và công chúng trong một quốc gia tin rằng chiến tranh là tồi tệ và hòa bình và thịnh vượng có thể đạt được bằng các biện pháp hòa bình, họ sẽ xây dựng một nhà nước hòa hiếu. Do đó, nhiều khả năng sẽ tìm ra những cách thức hòa bình để giải quyết các xung đột quốc tế của mình. Kết quả là, các nước khác nhìn thấy căn tính hòa hiếu của quốc gia này và phản ứng theo cách tương tự. Bằng cách này, các chuẩn mực và thực hành hòa bình mới bắt rễ sâu hơn trong tâm trí của ngày càng nhiều người. Nói cách khác, các chuẩn mực, các thực hành được chấp nhận và các bản sắc hòa bình trở nên tương tác với nhau thông qua quá trình xây dựng xã hội.

Từ góc độ lý thuyết này, Wendt (1992) tiếp tục cho rằng chiến tranh không phải là tất yếu mà là thực tiễn xã hội. Thực tế là không có chiến tranh giữa các quốc gia công nghiệp tiên tiến kể từ Thế chiến II ủng hộ lập luận của ông rằng một chuẩn mực mới đang hình thành. Các nước phát triển thường đưa vấn đề của mình ra các diễn đàn và cơ quan trọng tài quốc tế như LHQ, WTO, Quỹ Tiền tệ Quốc tế, Ngân hàng Thế giới, v.v. hơn là dùng đến chiến tranh. Những điều này cho thấy một số chuẩn mực quốc tế quan trọng đang xuất hiện trong tâm trí con người.

Đúng là vẫn còn chiến tranh ở các khu vực khác nhau trên thế giới. Tuy nhiên, chiến tranh ít xảy ra hơn nhiều. Có hơn 300 cuộc chiến tranh trên thế giới cứ sau 50 năm kể từ năm 1801 đến năm 1950. Không bao giờ có ít hơn 200 cuộc xung đột vũ trang trong mỗi 50 năm từ năm 1400 đến năm 1950. Tuy nhiên, chỉ có 74 cuộc trong số đó xảy ra trong khoảng thời gian 1951 – 2000. Số người chết do chiến tranh cũng giảm đáng kể (sđd.)

Đề xuất chính sách của cách tiếp cận này là Hoa Kỳ phê chuẩn UNCLOS, giúp áp dụng nó vào thực tiễn trên toàn cầu, xây dựng các cơ chế hỗ trợ để củng cố các chuẩn mực và thông lệ liên quan. Bằng cách này, giới tinh hoa và công chúng trên toàn thế giới sẽ ngày càng tin tưởng vào các quy định mới. Họ sẽ giúp xây dựng các quốc gia có những hành vi hòa hiếu hơn, từ đó góp phần tạo nên một thế giới hòa bình hơn.

Trường hợp cho phương pháp tiếp cận hai hướng – Xây dựng quy chuẩn và tái cân bằng

Một mặt, vẫn cần duy trì sức mạnh vượt trội và các liên minh để bảo vệ các lợi ích của Mỹ, trong đó có quyền tự do hàng hải của các tàu và máy bay thương mại và quân sự của Mỹ trên khắp thế giới. Chiến tranh như một thực tiễn để giải quyết các tranh chấp giữa các quốc gia vẫn tồn tại mặc dù với mức độ phổ biến giảm dần. Mỹ vẫn cần đảm bảo rằng họ có đủ sức mạnh quân sự cũng như kinh tế để thực thi ý chí của mình, để đảm bảo với những người khác rằng Mỹ có ý định và khả năng mạnh mẽ để bảo vệ sân chơi của mình.

Mặt khác, như đã lập luận ở trên, về lâu dài, cuộc chiến giành lấy nhân tâm và trái tim của mọi người trên thế giới, cho dù họ là giới tinh hoa hay thành viên của công chúng, là phương pháp tốt nhất và rẻ nhất để thúc đẩy hòa bình và thịnh vượng. Người dân càng tin tưởng vào việc giải quyết tranh chấp một cách hòa bình, thì họ càng sử dụng các phương thức này, thì các cơ chế này sẽ càng có khả năng tự thực thi cao hơn. Và, Mỹ càng ít phải lo lắng về an ninh của mình.

Tóm lại, Thượng viện nên phê chuẩn UNCLOS và đưa vào thực thi. Những biện pháp này, cùng với tái cân bằng, sẽ thúc đẩy việc bảo vệ lợi ích của Mỹ.

 

______________________

Tài liệu Tham Khảo

Acharya, A. (2017). Emerging powers can be saviours of the global liberal order. Financial Times January, 18, 2017.

Bader, J., Lieberthal, K., & McDevitt, M. (2014). Keeping the South China Sea in Perspective. Brookings.

Bandow, D. (2005). Don’t Resurrect the Law of the Sea Treaty. Journal of International Affairs, 25-41.

Diamond, L., Plattner, M. F., & Walker, C. (Eds.). (2016). Authoritarianism goes global: the challenge to democracy. JHU Press.

Doyle, M. W. (1986). Liberalism and world politics. American political science review, 80(4), 1151-1169.

Friedberg, A. L. (2015). The debate over US China strategy. Survival, 57(3), 89-110. 

Ikenberry, G. J. (2008). The rise of China and the future of the West: can the liberal system survive?. Foreign affairs, 23-37.

Kant, I. (1991). Kant: political writings. Cambridge University Press.

Liff, A. P., & Ikenberry, G. J. (2014). Racing toward tragedy?: China’s rise, military competition in the Asia pacific, and the security dilemma. International Security, 39(2), 52-91. 

Locke, J. (1988). First treatise of government. Two Treatises of Government, 220.

Mintz, A., & Geva, N. (1993). Why don’t democracies fight each other? An experimental study. Journal of Conflict Resolution, 37(3), 484-503.

Walt, S. M. (1990). The origins of alliance. Cornell University Press.

Wendt, A. (1992). Anarchy is what states make of it: the social construction of power politics. International organization, 46(2), 391-425.